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Falsedades y verdades sobre la IED, los tratados de inversión y el desarrollo

15 de julio de 2016 - No. 268 - Año 2016

Yılmaz Akyüz

La inversión extranjera directa (IED) es quizás uno de los conceptos más ambiguos e incomprendidos de la economía internacional. Las falsas creencias relacionadas con la naturaleza y los efectos de la IED sobre la acumulación de capital, el progreso tecnológico, la industrialización y el crecimiento de las economías en desarrollo y emergentes (EDE) hacen más complicado el debate en torno a esta cuestión. Suele hablarse de la IED como una corriente de capital transfronterizo, estable y a largo plazo que contribuye a mejorar la capacidad productiva, a cubrir déficits de la balanza de pagos, a aumentar la transferencia de tecnología y las capacidades de gestión, así como a crear un vínculo entre las empresas nacionales y los mercados mundiales más amplios.

Sin embargo, estas no son cualidades intrínsecas de la IED. En primer lugar, la IED guarda mayor relación con la transferencia y el ejercicio del control que con el movimiento de capitales. Contrariamente a lo que se suele creer, no siempre implica el flujo de capital financiero (movimientos de fondos a través de los mercados de divisas) o de capital real (importaciones de maquinaria y equipos para desarrollar la capacidad productiva). Una gran proporción de la IED no requiere el flujo transfronterizo de capitales sino que se financia con los ingresos generados por el volumen de inversión existente en los países receptores. Los títulos de capital y los préstamos de las empresas matrices representan una parte relativamente pequeña de la IED registrada y una parte aún menor de los activos externos totales controlados por las empresas transnacionales. En 2008, los beneficios no distribuidos constituyeron un 60 % del volumen de salidas de IED de las filiales no bancarias de empresas no bancarias de los Estados Unidos. Ese mismo año, los activos totales controlados por filiales estadounidenses fueron 8,6 veces superiores al financiamiento externo neto proveniente de fuentes de los Estados Unidos. En 2011, los beneficios no distribuidos en el mundo representaron un 30 % del total de los flujos de IED. Ese mismo año la mitad de los beneficios generados por el volumen de IED en las EDE fueron beneficios no distribuidos que financiaron cerca de un 40 % del total de entradas de IED en estas economías. Por consiguiente, la noción de que la IED es indistinguible desde el punto de vista funcional de las entradas nuevas de capitales y representa un flujo de recursos extranjeros que cruza las fronteras de dos países no tiene validez.

En segundo lugar, gran parte de la IED supone la transferencia de propiedad de las empresas existentes. Únicamente el tipo de inversión conocida como inversión en nuevas instalaciones (greenfield investment) contribuye directamente a la capacidad productiva e implica un movimiento transfronterizo de bienes de capital. Sin embargo, las estadísticas comunicadas no permiten determinar qué proporción de la IED representa este tipo de inversión. En particular, de los datos estadísticos se obtiene información mínima sobre el uso que se les da a los beneficios no distribuidos y a los préstamos de las empresas matrices, dos de las tres fuentes de financiación de la IED.  Además, aunque se trate de IED en infraestructura física, podría no contribuir a aumentar la inversión agregada pues es posible que desplace a los inversores nacionales como lo demuestran numerosos estudios sobre los efectos de la IED en la inversión nacional.  También se ha demostrado una asociación generalizada entre el aumento de la IED y la disminución de la formación bruta de capital fijo en los países en desarrollo. Lo anterior indica que las condiciones económicas que atraen a las empresas extranjeras no siempre contribuyen a una formación de capital más rápida y que los dos conjuntos de decisiones de inversión pueden estar motivados por diferentes factores.

En tercer lugar, lo que generalmente se conoce y se presenta como IED contiene componentes especulativos y crea impulsos desestabilizadores que deben controlarse y gestionarse como cualquier otra forma de corrientes internacionales de capital.  Muchos de los cambios en los mercados financieros que han facilitado los movimientos internacionales de capitales no solo han aumentado la movilidad de la IED, sino que también han hecho más difícil evaluar su estabilidad. Las entradas de IED a las EDE están sujetas a ciclos de auge y caída y guardan una estrecha correlación con flujos de inversiones (de cartera) que no constituyen IED ya que también influyen en ellas las condiciones mundiales de liquidez y el interés por asumir nuevos riesgos. Los aumentos repentinos de las entradas de IED podrían generar apreciaciones insostenibles de las monedas de forma muy similar a los aumentos repentinos de otras formas de entradas de capitales.  La IED en propiedades suele estar motivada por plusvalías especulativas y estar sujeta a ciclos extremos de auge y caída. Lo que es más importante, las transacciones financieras pueden lograr una reversión de la IED.  Lo que puede registrarse como salidas de inversiones de cartera bien puede constituir salidas de IED encubierta; por ejemplo, los préstamos contraídos por una filial extranjera en el país receptor a fin de exportar capital. Además, los bancos extranjeros con sede en las EDE pueden constituir una de las principales fuentes de inestabilidad financiera pues tienden a contribuir al aumento de la fragilidad financiera en los países receptores y a la transmisión de perturbaciones provenientes de los países de origen, como pudo verse durante la crisis de la zona del euro.

En cuarto lugar, la contribución inmediata de la IED a la balanza de pagos puede ser positiva puesto que solo es absorbida parcialmente por la importación de bienes de capital necesarios para desarrollar la capacidad de producción.  Sin embargo, a largo plazo su efecto suele ser negativo debido a las remesas de utilidades y a la elevada proporción de insumos importados en la producción y las exportaciones de las empresas extranjeras.  En muchos países que tienen vínculos de larga data con empresas transnacionales la transferencia neta de IED es negativa; es decir, las entradas nuevas de IED están por debajo de las remesas de utilidades de la IED entrante. Asimismo, en una gran mayoría de EDE los ingresos provenientes de las exportaciones de las empresas extranjeras no cubren los gastos de importación ni las remesas de utilidades.  Este es el caso incluso en países que logran atraer una importante cantidad de IED orientada a la exportación como China.

Por último, si bien la superioridad tecnológica y de la capacidad de gestión de las empresas transnacionales es una fuente de oportunidad de difusión de ideas y tecnología los efectos no son automáticos y deben obtenerse por medio de directrices e intervenciones en materia de políticas. Las empresas extranjeras invierten en las EDE para aprovechar las ventajas competitivas que ofrecen como su riqueza de recursos naturales, la mano de obra barata y los servicios de infraestructura más que para ayudarles a ascender en la escala tecnológica. Las empresas transnacionales evitan compartir sus conocimientos especializados sobre tecnología y gestión con los países receptores, pues estos conocimientos les dan una ventaja competitiva. La alta productividad y la competencia que aportan estos conocimientos podrían aumentar la eficiencia de las empresas locales, pero también pueden ser un obstáculo para que estas empresas entren en el mercado de líneas de productos de mayor valor o llevarlas a la quiebra. Pueden impedir más que promover el aprendizaje en las industrias incipientes a menos que las empresas locales reciban apoyo y protección mediante políticas deliberadas. También pueden ayudarles a las EDE a integrarse en las redes mundiales de producción, pero su participación en estas redes también conlleva el riesgo de quedarse atrapadas en actividades de poco valor añadido.

En resumen, en contra de lo que indica la ideología empresarial dominante, la IED no es la fórmula para lograr un crecimiento rápido y sostenido y la industrialización de las EDE. Sin embargo, esto no significa que la IED no les ofrezca ningún beneficio a estas economías.  Por el contrario, la política aplicada por los países receptores desempeña un papel fundamental en los efectos de la IED sobre la industrialización y el comercio.  Un planteamiento de no intervención podría no aportar muchos beneficios. De hecho, puede ser más perjudicial que beneficioso. Los ejemplos de países que se han beneficiado provienen no necesariamente de EDE que han atraído mayor IED, sino de los que han utilizado esta IED en el marco de una política industrial nacional diseñada para influir en el desarrollo de determinadas industrias por medio de intervenciones. A este respecto, la experiencia positiva de países de industrialización tardía, en particular de Asia Oriental, deja varias lecciones en materia de políticas:

•       Se debe alentar la inversión en nuevas instalaciones, pero hay que ser selectivos en cuanto a los sectores y la tecnología.

•       Se deben alentar las empresas conjuntas en lugar de las filiales de propiedad exclusivamente extranjera a fin de acelerar el aprendizaje y limitar el control extranjero.

•       De deben alentar las fusiones y adquisiciones solo si generan beneficios significativos en términos de competencias en materia de gestión y de inversiones complementarias.

•       La IED no debe usarse como un medio para cubrir los déficits de la balanza de pagos.  Los efectos a largo plazo de la IED sobre los pagos exteriores suelen ser negativos incluso en las EDE que atraen a las empresas exportadoras.

•       El financiamiento mediante el endeudamiento podría ser preferible al financiamiento mediante venta de acciones cuando no hay efectos positivos considerables de la IED.

•       La IED contiene componentes especulativos y crea impulsos desestabilizadores que deben controlarse y gestionarse como cualquier otra forma de corrientes internacionales de capital.

•       No debe haber incentivos para la IED sin que se garantice la reciprocidad en lo que respecta a los beneficios de la industrialización y al desarrollo.

•       Puede ser necesario fijar prescripciones en materia de resultados para garantizar que los efectos sean positivos en aspectos como el empleo y la capacitación de la mano de obra local, las adquisiciones locales, el contenido de origen nacional, los objetivos de exportación y los vínculos con las empresas nacionales.

•       Debería fomentarse el desarrollo de empresas nacionales para competir con las empresas transnacionales. El vínculo de las empresas nacionales con redes internacionales de producción controladas por empresas transnacionales no es una manera de lograr la industrialización; más bien podría hacer que la economía quede atrapada en la parte inferior de la cadena de valor.

Limitaciones impuestas por los acuerdos multilaterales y bilaterales sobre las políticas de inversión

La experiencia indica claramente que sería necesario aplicar políticas de intervención para contener los efectos adversos de la IED sobre la estabilidad, la balanza de pagos, la acumulación de capital y el desarrollo industrial y que comiencen a verse sus posibles beneficios. Aun así, durante los últimos veinte años han tenido lugar una rápida liberalización de los regímenes de IED y la erosión del margen de maniobra en materia de políticas en las EDE frente a las empresas transnacionales. Esto se debe en parte a los compromisos asumidos en la Organización Mundial del Comercio (OMC) como parte del Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (Acuerdo sobre las MIC). Sin embargo, en la práctica muchas de las limitaciones más graves son autoimpuestas mediante la liberalización unilateral o mediante tratados bilaterales de inversión (TBI) firmados con economías más avanzadas. Este proceso parece avanzar a pasos agigantados: a finales de 2014 se habían firmado unos 3 262 acuerdos de inversión (UNCTAD IPM, 2015). Aunque las obligaciones difieren significativamente en función de los distintos TBI, estos tratados imponen limitaciones cada vez más estrictas que las impuestas por el régimen de la OMC.

Hay dos fuentes principales de disciplinas de la OMC en materia de políticas de inversión:  el Acuerdo sobre las MIC y los compromisos específicos adquiridos en el marco de las negociaciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) en relación con la presencia comercial de las empresas extranjeras (o «modo 3») en el sector de los servicios. Además de estos dos, numerosos acuerdos prevén directa o indirectamente disciplinas sobre las políticas de inversión como la prohibición de las subvenciones a la inversión supeditadas a los resultados de exportación en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC).

El Acuerdo sobre las MIC no hace referencia a la inversión extranjera como tal, sino a las inversiones en general. En realidad, el Acuerdo prohíbe la imposición de condiciones a la inversión que violen el principio del trato nacional o las restricciones cuantitativas en el contexto de las medidas de inversión. Las disposiciones más importantes tienen que ver con la prohibición de las prescripciones relativas al contenido local que obligan o alientan a los inversores a preferir el uso de productos nacionales frente a productos importados y las prescripciones relacionadas con comercio exterior o el equilibrio cambiario que relacionan las importaciones de los inversores con sus ingresos de exportación o con las entradas de divisas atribuibles a la inversión. En cambio, en el Acuerdo sobre las MIC o de manera más general en la OMC, no hay disciplinas para restringir las políticas de «empobrecimiento del vecino» en materia de inversiones que aplican los países receptores por medio de incentivos y que son igualmente causantes de distorsión del comercio. Dichos incentivos constituyen subvenciones efectivas a los inversores extranjeros y pueden alterar las corrientes comerciales y de inversión tanto como las prescripciones relativas al contenido local o las subvenciones a las exportaciones, habida cuenta, en particular, de que una creciente proporción del comercio mundial tiene lugar entre empresas que forman parte de una red internacional de producción controlada por empresas transnacionales (Kumar, 2002).

Las obligaciones en el marco del Acuerdo sobre las MIC pueden no afectar demasiado a los países ricos en recursos naturales, especialmente en minerales, en sus etapas iniciales de desarrollo. La IED en recursos minerales suele requerir mucho capital y los países en estas etapas iniciales dependen casi totalmente de tecnología y conocimientos especializados del extranjero en industrias extractivas y carecen de industrias de bienes de capital. Los vínculos con las industrias nacionales suelen ser débiles y la producción se exporta casi en su totalidad. El contenido de origen nacional en la producción de las empresas extranjeras se limita principalmente a la mano de obra y a algunos insumos intermedios. El principal desafío es lograr fomentar la elaboración local para aumentar el valor añadido interno. Sin embargo, con el tiempo, la restricción de las prescripciones relativas al contenido local puede agravar el «síndrome de la maldición de los recursos» ya que el país desea contribuir al desarrollo de industrias basadas en la explotación de recursos, transferir tecnología a las empresas locales y crear eslabonamientos regresivos y progresivos con estas empresas.

Las prescripciones relativas al contenido local son particularmente importantes para las inversiones en la industria manufacturera en países que se encuentran en etapas intermedias de industrialización, en particular, las industrias electrónica y automotriz, dos sectores en los que estas prescripciones favorecieron a la industria de Asia Oriental. La mayoría de las industrias de las EDE que forman parte de redes internacionales de producción tienen una elevada proporción de insumos importados en partes y componentes que requieren mucha tecnología mientras que su valor añadido interno se basa principalmente en los salarios de los trabajadores nacionales. Aumentar la proporción de elementos de origen nacional no solo mejoraría la situación de la balanza de pagos sino que además constituiría un paso importante para la modernización industrial. Por consiguiente, la restricción de las prescripciones relativas al contenido local limitaría la transferencia de tecnología y la sustitución de las importaciones en las industrias vinculadas con redes internacionales de producción.

Sin embargo, las disposiciones del Acuerdo sobre las MIC prevén ciertas flexibilidades que les darían a las EDE margen de maniobra para obtener mayores beneficios de la IED.  En primer lugar, el contenido de origen nacional de la producción industrial de las empresas transnacionales no es independiente del régimen arancelario. En igualdad de circunstancias, unos aranceles bajos e importantes devoluciones de los derechos arancelarios ayudan a que la proporción de insumos importados sea elevada. Por lo tanto, debería ser posible remplazar con aranceles las restricciones sobre la cantidad de las importaciones de las empresas transnacionales cuando no están consolidados en la OMC o están consolidados a niveles lo suficientemente altos. De igual manera, en los países ricos en recursos pueden aplicarse aranceles a la exportación para desalentar las exportaciones de minerales y productos básicos agrícolas no elaborados siempre y cuando sigan estando exentos de restricciones en el régimen de la OMC.

En segundo lugar, siempre que no existan compromisos relativos al acceso sin restricciones a los mercados para los inversores extranjeros, las limitaciones impuestas por el Acuerdo sobre las MIC pueden superarse supeditando la entrada de inversores extranjeros a la producción de bienes específicos. Por ejemplo, se le puede conceder una licencia a una empresa extranjera para una planta de ensamblaje de automóviles solamente si instala igualmente una planta para la producción de motores, cajas de cambio o componentes electrónicos para automóviles. Del mismo modo, se puede supeditar la licencia para una planta de ensamblaje de computadoras a la instalación de una planta para la producción de circuitos electrónicos y chips. Este tipo de medidas aumentarían el valor añadido interno y los ingresos de exportación netos de las empresas transnacionales y no contravienen las disposiciones del Acuerdo sobre las MIC.

En tercer lugar, las prescripciones en materia de resultados de exportación pueden aplicarse sin condicionarlas a las importaciones de los inversores como parte de las condiciones impuestas para la entrada de empresas extranjeras. Dado que no restringen el comercio, estas medidas no contravendrían el Acuerdo sobre las MIC (Bora, 2002, p. 177). Por último, el régimen relativo a las MIC no les impide a los Gobiernos exigir la creación de empresas conjuntas con las empresas nacionales o que una proporción determinada del capital de las empresas extranjeras sea de propiedad nacional. En realidad los países industrializados parecen imponer con frecuencia muchas de estas condiciones de una u otra forma (Weiss, 2005).

Dado que el Acuerdo sobre las MIC es aplicable únicamente al comercio de bienes, la adquisición local de servicios como servicios bancarios, seguros y transportes también puede integrarse a las condiciones para la entrada de empresas extranjeras a fin de ayudar a desarrollar las capacidades nacionales en los sectores de servicios. Hacerlo sería posible siempre y cuando las EDE sigan teniendo poderes discrecionales para reglamentar el acceso de las empresas transnacionales a los sectores de servicios. El régimen actual del AGCS prevé una flexibilidad significativa en este sentido, en especial, con relación a las prescripciones en materia de resultados. Sin embargo, los cambios en las modalidades del AGCS que pretenden las economías avanzadas, en particular, la prohibición de las condiciones previas al establecimiento y la aplicación del principio de trato nacional podrían reducir el margen de maniobra de las EDE para la adopción de políticas mucho más que el Acuerdo sobre las MIC.

Las limitaciones impuestas por la mayor parte de los TBI firmados recientemente sobre las opciones en materia de políticas en los países receptores son más restrictivas que las del Acuerdo sobre las MIC debido a que contienen una amplia gama de disposiciones a favor de los inversores. Por ejemplo, los TBI contienen disposiciones amplias sobre los términos inversión e inversor, la libre transferencia de capitales, los derechos de establecimiento, los principios de trato nacional y nación más favorecida (NMF), el trato justo y equitativo, la protección contra la expropiación directa e indirecta y la prohibición de prescripciones en materia de resultados (Bernasconi-Osterwalder y otros., 2012). Además, el alcance de los TBI se ha extendido rápidamente gracias a las llamadas «entidades con fines especiales» que hacen posible que empresas transnacionales que no hayan firmado un TBI con el país de destino realicen inversiones mediante una filial constituida en terceros Estados que tengan un TBI con el país de destino.  Numerosos TBI también prevén disposiciones irrestrictas de arbitraje que eximen a los inversores extranjeros de la obligación de agotar las vías de recurso internas en las disputas con los países receptores antes de recurrir al arbitraje internacional. Esta situación, además de la falta de claridad de las disposiciones de los tratados, ha dado lugar a la emergencia de tribunales de arbitraje que legislan sobre la inversión internacional. Estos tribunales tienden a ofrecer interpretaciones demasiado amplias sobre las disposiciones en materia de inversión y por consiguiente, limitan aún más las políticas de los países receptores y les imponen costos (Bernasconi-Osterwalder y otros., 2012; Eberhardt y Olivet, 2012;  UNCTAD TDR, 2014).

Solo unas pocas EDE que han firmado estos TBI con economías avanzadas tienen salidas considerables de IED.  Por consiguiente, en la mayoría de los casos no existe reciprocidad en la obtención de beneficios de los derechos y la protección otorgados a los inversores extranjeros. Por el contrario, la mayoría de las EDE firman estos acuerdos con la esperanza de atraer más IED dándoles a los inversores extranjeros garantías y protección y acelerar así el crecimiento y el desarrollo. Sin embargo, no hay pruebas contundentes de que los TBI tengan efectos considerables sobre la dirección de las entradas de IED. Lo que es más importante, estos acuerdos y los objetivos pretendidos al firmarlos son generalmente incompatibles porque los acuerdos limitan la capacidad de los países receptores de adoptar las políticas necesarias para aprovechar plenamente todos los posibles beneficios.

Mientras que en el Acuerdo sobre las MIC la inversión es un concepto basado en la producción, el concepto de inversión en el marco de los TBI se basa en los activos bien sea de propiedad del inversor usados para la producción de bienes y servicios o simplemente activos guardados como posible fuente de ingresos y/o de plusvalía. La razón principal es que los TBI están concebidos con un enfoque empresarial aunque estén firmados entre Gobiernos. Estos acuerdos suelen prepararse en los países de origen de las empresas transnacionales y presentarse a las EDE para su firma. Los TBI abarcan una amplia gama de activos tangibles e intangibles como derechos sobre los valores de renta fija, inversiones de cartera, derivados financieros, derechos de propiedad intelectual y concesiones comerciales así como la IED según la definición oficial de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Lo anterior implica que cualquier tipo de activos de propiedad extranjera podrían ser objeto de reclamación de la misma protección y las mismas garantías independientemente de su naturaleza y de la contribución a la estabilidad y al crecimiento en los países receptores.

También se abre la puerta a una desviación subrepticia de la naturaleza de la misión. Los tribunales pueden otorgar jurisdicción a los acuerdos de inversión sobre diversas áreas que no tienen nada que ver con la IED en sí, lo que circunscribe más aún las opciones en materia de políticas de los países receptores. De hecho, el amplio alcance de la protección de las inversiones en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ya ha dado lugar a reivindicaciones de que las patentes constituyen una forma de inversión y por consiguiente deberían protegerse como cualquier otro activo fijo, lo que pone en peligro las flexibilidades previstas aún por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC) y el acceso a los medicamentos (Correa, 2013).  Algo similar ha ocurrido con tenedores de bonos argentinos que reclaman que sus bonos en cartera deberían ser protegidos como cualquier otra inversión en virtud del TBI firmado entre Italia y la Argentina y por lo tanto interfieren en la reestructuración de la deuda soberana (Gallagher, 2012).

La combinación de las interpretaciones demasiado amplias del término inversión y las disposiciones sobre la libre transferencia de capitales de los TBI expone peligrosamente a las EDE receptoras a la inestabilidad financiera al impedir los controles sobre las corrientes de capitales desestabilizadoras. Así lo ha reconocido también el FMI, que en su publicación sobre el enfoque institucional en materia de liberalización y gestión de las corrientes de capitales, FMI (2012), señala que numerosos tratados bilaterales y regionales y tratados de inversión contienen disposiciones que dan lugar a obligaciones relacionadas con las corrientes de capitales (párrafo 8), que no toman en cuenta la estabilidad macroeconómica y financiera (párrafo 65), impiden la imposición de restricciones sobre las salidas de capitales en el caso de una crisis de la balanza de pagos  e igualmente limitan en la práctica la capacidad de los Estados signatarios de imponer controles sobre las entradas de capitales (Nota 1 del anexo III). El Fondo indica que estas disposiciones pueden entrar en conflicto con su recomendación sobre el uso de controles de capitales y pide que se tenga en cuenta su enfoque institucional en la redacción de dichos acuerdos.

Aunque el enfoque institucional del FMI se centra principalmente en la reglamentación de las entradas de capitales para evitar el aumento de la fragilidad financiera, las prohibiciones en los TBI relacionadas con las restricciones de las salidas de capitales también pueden ser un obstáculo mayor en la gestión de crisis. En la actualidad hay consenso general en que los países que hacen frente a crisis financieras externas debido a una interrupción de su acceso a los mercados internacionales de capitales, a una interrupción repentina de la afluencia de capitales y a un agotamiento rápido de las reservas podrían requerir moratorias temporales de pagos y controles de cambios a fin de evitar un colapso financiero (Akyüz, 2014). Sin embargo, estas medidas podrían ser ilegales en virtud de las disposiciones sobre la libre transferencia de capitales de los TBI.

Si se otorgan derechos de establecimiento las flexibilidades previstas por el Acuerdo sobre las MIC en relación con las condiciones de entrada señaladas anteriormente podrían desaparecer por completo. La cláusula sobre trato nacional en los TBI dispone que los países receptores deben otorgar a los inversores extranjeros un trato no menos favorable que el otorgado a los inversores nacionales y por consiguiente, les impide proteger y apoyar a las industrias incipientes frente a empresas transnacionales maduras y contribuir al desarrollo de empresas nacionales para competir con las filiales extranjeras. Esta cláusula es aún más restrictiva que el trato nacional previsto en el Acuerdo sobre las MIC ya que es aplicable no solo a los bienes comercializados por los inversores sino también al inversor y a la inversión.

Además, las disposiciones sobre expropiación y trato justo y equitativo otorgan un margen considerable de maniobra a las filiales extranjeras para impugnar los cambios en las normas tributarias y reglamentarias y exigir una indemnización. En particular, el concepto de expropiación indirecta ha suscitado preocupación en los Estados con respecto a su capacidad normativa. La obligación de otorgar un trato justo y equitativo también ha sido interpretada de manera amplia por algunos tribunales de manera que abarca el derecho de los inversores a un entorno empresarial estable y predecible.

La gran mayoría de los TBI en proceso de negociación no hacen referencia a las prescripciones en materia de resultados mencionadas antes, pero cada vez son más los tratados firmados recientemente que prevén prohibiciones explícitas (Nikièma, 2014). Algunos TBI contienen disposiciones más estrictas que las del Acuerdo sobre las MIC y prevén la aplicación de las prohibiciones adicionales de las prescripciones en materia de resultados para las fases anteriores y posteriores al establecimiento. Otros simplemente se refieren al Acuerdo sobre las MIC pero no imponen restricciones adicionales. Aun así, la capacidad de los Gobiernos de actuar en el marco del régimen de la OMC se ve limitada porque los inversores tienen la posibilidad de impugnar la compatibilidad del Acuerdo sobre las MIC con las medidas aplicadas por el país receptor fuera del sistema de la OMC. De esta manera se multiplica el riesgo de diferencias planteadas contra los países receptores ya que las empresas son mucho más proclives a recurrir a arbitrajes entre inversores y Estados que los Estados en el sistema de la OMC. La cláusula NMF podría acarrear una pérdida aún mayor de autonomía en todas estas esferas, en particular, respecto de las prescripciones en materia de resultados, al permitir que los inversores extranjeros invoquen derechos y garantías acordadas a los inversores extranjeros en acuerdos con terceros Estados.

Los acuerdos de inversión no solo conllevan una pérdida considerable de autonomía en materia de políticas sino que no parecen ser útiles para los fines previstos ni acelerar las entradas de IED pretendidas por los responsables de la formulación de políticas en los países receptores. Todo parece indicar que los TBI no son necesarios ni suficientes para aportar cantidades significativas de IED. La mayoría de las EDE han abierto sus puertas a las empresas transnacionales mediante una liberalización multilateral, TBI o TLC, pero solos unos cuantos reciben IED que genere beneficios considerables en materia de desarrollo y gran parte de estos países no tiene TBI con las principales economías avanzadas. Los resultados de estudios econométricos sobre el efecto de los TBI en las corrientes de IED son bastante ambivalentes. Si bien algunos estudios sostienen que los TBI afectan a las corrientes de IED, no analizan si estos acuerdos han generado el tipo de entradas de IED que contribuyen al dinamismo industrial de los países receptores. La mayor parte de los estudios empíricos concluyen que no hay una relación (UNCTAD, 2009, Anexo y UNCTAD TDR, 2014, Anexo del Capítulo VI).  Asimismo, los datos de los estudios demuestran que los proveedores de seguros contra los riesgos políticos o los asesores de las grandes empresas estadounidenses sobre las decisiones de inversión no tienen muy en cuenta los TBI (Yackee, 2010).

Conclusiones

El Acuerdo sobre las MIC de la OMC puede limitar en cierto modo el margen de maniobra en materia de políticas en varias esferas fundamentales que afectan la contribución de la IED al ritmo y el modelo de industrialización de las EDE, pero aún es posible que las EDE garanticen que haya efectos positivos sin contravenir los compromisos con la OMC. Sin embargo, muchas de las limitaciones más graves son autoimpuestas en la práctica mediante tratados de inversión y acuerdos de libre comercio. Hay razones de peso para que las EDE eviten negociar la clase de TBI que promueven las economías avanzadas. Las EDE deben centrar su atención en mejorar sus fundamentos económicos en lugar de poner sus esperanzas en que los TBI atraigan la IED. Cuando los compromisos contraídos en virtud de los TBI en vigor constituyen un obstáculo mayor para que las EDE puedan usar la IED para su industrialización y desarrollo pueden renegociar o terminar los acuerdos como lo hacen algunas actualmente, aunque esto pueda entrañar algunos costes inmediatos.

Yılmaz Akyüz, economista jefe del Centro del Sur.

Este artículo, publicado en South Bulletin Nº 90 (16 de mayo de 2016), está basado en el Documento de Investigación Nº 63 del Centro del Sur titulado: Foreign Direct Investment, Investment Agreements and Economic Development: Myths and Realities, disponible en inglés.


Publicado: 15 de julio de 2016 - No. 268 - Año 2016

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