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Por qué el impuesto de ajuste fronterizo contravendría normas de la OMC

21 de abril de 2017 - No. 305 - Año 2017

Martin Khor

El impuesto de ajuste fronterizo violaría las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero ciertas fallas en el sistema de la OMC impedirían detenerlo si Estados Unidos está lo suficientemente determinado a aplicarlo.

La posibilidad que contemplan el Congreso y el presidente de Estados Unidos de aplicar un impuesto de ajuste fronterizo lleva a plantearse el gran interrogante de si la medida viola las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Los legisladores estadounidenses y la Administración de Trump están allanando el terreno para aplicar un impuesto de ajuste fronterizo. Ante esta posibilidad, se han planteado varias cuestiones controvertidas como si este contraviene las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El impuesto fronterizo forma parte de la reforma del sistema tributario de las empresas propuesta por los dirigentes del Congreso republicano y al parecer, cuenta con el apoyo del presidente, Donald Trump.

De ser adoptada, la medida impositiva enfrentará seguramente la oposición de los socios comerciales de los Estados Unidos, ya que se impondrá a sus productos exportados hacia los Estados Unidos el equivalente a un impuesto del 20 %, mientras que los productos exportados desde este país estarán exentos de un impuesto de sociedades de un 20%.

Gravar las importaciones estadounidenses, pero no hacer lo mismo con los productos fabricados en los Estados Unidos constituye una medida discriminatoria contra los productos extranjeros, y eximir las exportaciones estadounidenses de impuestos equivale a otorgar subvenciones a las exportaciones.

¿Cuál será la posición de la OMC, defensora del sistema comercial multilateral?

El congresista estadounidense Kevin Brady, presidente de la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, principal impulsor del plan, está convencido de que la propuesta es compatible con las normas de la OMC, pero aún no ha explicado las razones.

Numerosos expertos jurídicos y comerciales consideran en cambio que el plan viola los principios y las normas de la OMC, aunque advierten que solo podrán emitir una opinión final cuando se conozca el texto de la ley.

La visión general de estos expertos es la siguiente: en primer lugar, el no poder deducir los gastos de importación del impuesto al que está sujeto una empresa (pero permitir la deducción de los productos y servicios de origen local y los salarios) constituye una discriminación del producto importado con respecto a los productos nacionales y una violación del principio de trato nacional consagrado en la OMC y de las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) que dispone que los bienes importados deben recibir un trato no menos favorable al que reciben los bienes similares producidos localmente.

En segundo lugar, la exención de los ingresos provenientes de la exportación de los ingresos imponibles se consideraría muy probablemente una subvención a las exportaciones prohibida en virtud del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) de la OMC.

Según Bhagirath Lal Das, reconocido experto en comercio internacional, deben tenerse en cuenta dos cuestiones independientes: en primer lugar, el trato diferenciado de un producto nacional usado como insumo y un producto similar importado usado como un insumo parecido en la producción nacional; y en segundo lugar, el trato tributario diferenciado del ingreso en función de si el producto es consumido internamente o exportado.

Sobre la primera cuestión, Das afirma que según algunos informes, la propuesta es deducir el costo del insumo (producto) nacional del ingreso al calcular el impuesto, pero no se aplica dicha deducción si se trata de un insumo (producto) similar importado usado en la producción. Si este fuera el caso, tal disposición violaría claramente el principio de trato nacional previsto en el Artículo III del GATT de 1994, indicó el experto.

[En virtud del Artículo III.4: «Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte […] el uso de estos productos].

Das añade que si el «uso» del producto nacional genera una reducción del impuesto, pero el «uso» de un producto similar importado no recibe el mismo trato, el producto importado recibe claramente un trato «menos favorable» y que en tal caso se violaría el principio del trato nacional previsto en el Artículo III. Incluso sin entrar en los detalles de la concesión de subvenciones, dicha disposición puede ser impugnada con éxito en la OMC por este motivo.

En relación con la segunda cuestión, Das se refirió a “algunos informes que indican que la propuesta es diferenciar entre los ingresos provenientes de la venta interna y los de las exportaciones en la cuestión de la tributación con relación a un producto. En este caso, parece ser que la exención del impuesto está condicionada a la exportación del producto. Por lo tanto, deja de percibirse una parte de ingresos fiscales debido a la condicionalidad a las exportaciones. Esta práctica cumpliría claramente los criterios para ser calificada de subvención a la exportación, lo cual está prohibido en virtud del Artículo 3 del Acuerdo SMC de la OMC.

Das cita el caso de una empresa estadounidense, la Domestic International Sales Corporation (DISC),  eximida de pagar impuestos sobre la parte de sus beneficios correspondiente a las exportaciones.  La Comunidad Económica Europea (CEE), predecesora de la Comunidad Europea (CE), planteó una diferencia ante el GATT en 1973. La cuestión fue pospuesta mucho tiempo hasta que en 1999 un grupo especial de la OMC resolvió que la práctica estadounidense era en realidad una subvención a las exportaciones y estaba prohibida.

Das afirmó que si bien este caso no es exactamente igual a la propuesta prevista actualmente, sí pone en evidencia el error de otorgar beneficios gubernamentales supeditados a las exportaciones.

Das fue presidente del Consejo General del GATT, embajador de la India ante el GATT y posteriormente, director del programa comercial de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y ha escrito numerosos libros sobre la OMC y sus acuerdos.

Según otro eminente experto en la OMC, Chakravarthi Raghavan, el que la ley estadounidense sea considerada «legal» depende del texto de la ley y de sus repercusiones concretas.

Raghavan afirmó que sin duda, la esencia de la propuesta o de las ideas sobre un impuesto fronterizo contravendría los artículos II y III del GATT y el artículo 3.1 del Acuerdo SMC.

Chakravarthi Raghavan, editor jefe emérito del South-North Development Monitor, ha seguido y analizado diariamente las negociaciones desde la celebración de la Ronda Uruguay.

Los países pueden impugnar las medidas de los Estados Unidos ante la OMC y si tienen éxito, este país deberá cambiar su ley o hacer frente a las medidas de represalia. La parte vencedora puede bloquear las exportaciones de los Estados Unidos por un valor equivalente a la pérdida de sus exportaciones a los Estados Unidos.

Sin embargo, el sistema de solución de diferencias de la OMC tiene muchas fallas. Pocos países tienen el valor o los recursos financieros para plantear casos contra los Estados Unidos.

Los pocos que lo hacen deben esperar entre tres y cuatro años a que el caso recorra un largo camino en la OMC desde las audiencias de los grupos especiales hasta el veredicto final del Órgano de Apelación, y a que la parte vencedora reciba la aprobación para adoptar medidas de represalia. Durante ese período los Estados Unidos pueden seguir con sus prácticas y aplicando sus leyes.

Si los Estados Unidos pierden, no tienen que pagar ninguna compensación a la parte vencedora por las pérdidas sufridas. Es más, cuando los Estados Unidos han perdido casos en la OMC casi nunca han cumplido las órdenes impuestas. Incluso si lo hacen, deben hacerlo únicamente con respecto a las partes que presentaron la reclamación, no con respecto a otras partes.

Si no cumplen lo dispuesto, los países demandantes pueden tomar medidas de represalia bloqueando la entrada a sus mercados a los bienes y servicios de los Estados Unidos por un monto equivalente a las pérdidas sufridas. Solo pueden adoptar las medidas de represalia aquellos países que lograron plantear los casos.

Por consiguiente, los Estados Unidos pueden optar por aplicar el impuesto de ajuste fronterizo y esperar entre dos y cuatro años a que se emita el juicio final en la OMC y que esta autorice las medidas de represalia pues, entretanto, podrán cosechar los beneficios de sus medidas de ajuste en la frontera.

También puede suceder que Trump cumpla su amenaza de dejar la OMC si pierde casos importantes,  lo que provocaría una grave crisis en la OMC y en el comercio internacional.

Con respecto al proceso de la OMC, Raghavan afirmó que además de las dificultades de plantear el caso ante la OMC, entre estas los costos, la larga duración del proceso y el hecho de que no haya indemnizaciones retroactivas cuando un miembro de la OMC planta una diferencia, la carga de la prueba de la violación recae sobre este.

«Hasta donde yo sé, los Estados Unidos no han aplicado ninguna de las resoluciones en su contra que han ordenado cambios en las disposiciones legales o reglamentarias e incluso sus principales socios comerciales se han cuidado de tomar medidas de represalia.

Los países perjudicados podrían tomar medidas unilaterales para negarles algunos derechos a los Estados Unidos, pero no pueden justificar que se trata de medidas de represalia hasta que no haya una resolución a su favor.

Los defensores de un impuesto de ajuste fronterizo en los Estados Unidos aducen que este impuesto es similar al impuesto sobre el valor añadido (IVA) considerado por la OMC como una medida legítima y que, por lo tanto, también sería compatible con las normas de la OMC.

Casi todos los principales países desarrollados han puesto en marcha el sistema del IVA, con la notable excepción de los Estados Unidos. Los dirigentes del Congreso republicano y el presidente Trump han aducido que el sistema del IVA pone a los Estados Unidos en desventaja en sus relaciones comerciales porque grava las importaciones, mientras que les permite a las empresas obtener el reembolso de los impuestos pagados sobre sus exportaciones.

Afirman que el impuesto fronterizo acabaría con esta desventaja y del mismo modo, la OMC debería reconocerlo como una medida legítima.

Sin embargo, varios economistas y juristas reconocidos opinan que hay diferencias importantes entre el IVA y el impuesto fronterizo.

Son dos los argumentos principales: en primer lugar, el IVA impone un gravamen tanto a las importaciones como a los bienes y servicios producidos localmente y por consiguiente, no es discriminatorio contra las importaciones, mientras que el sistema del impuesto fronterizo grava las importaciones, pero excluye del impuesto los insumos nacionales y los salarios, lo que por lo tanto, resulta discriminatorio contra las importaciones. En segundo lugar, a diferencia del sistema del impuesto fronterizo, el sistema del IVA no subvenciona las exportaciones.

En un estudio publicado en 1990, Martin Feldstein y Paul Krugman concluyeron que el IVA no mejora la competitividad comercial de los países que lo aplican. Según ellos, los estudios sobre fiscalidad internacional han reconocido ampliamente la idea de que el IVA no afecta de manera inherente a las corrientes de comercio internacional y que no es una medida proteccionista.

Krugman reiteró categóricamente hace poco tiempo en un blog que el IVA no le da a una nación ninguna clase de ventaja competitiva,  pero que un impuesto al flujo de efectivo basado en el destino como el impuesto de ajuste fronterizo tiene un elemento de subvención que podría dar lugar a una expansión de la producción nacional.

En otra publicación, Reuven Avi-Yonah y Kimberly Clausing de la Michigan Law School y del Reed College respectivamente, analizan la diferencia entre el IVA y el impuesto de ajuste fronterizo propuesto y por qué el primero es compatible con las normas de la OMC mientras que el segundo las viola.

Según ellos, los socios comerciales de los Estados Unidos podrían salir perjudicados de varias maneras. Los efectos de la deducción de los salarios hacen que el impuesto sobre el flujo de efectivo empresarial sea diferente al IVA y esta diferencia tiene el efecto claro de aumentar los incentivos para operar en los Estados Unidos.

Además, afirman, dicho sistema tributario exacerbaría los problemas del traslado de beneficios de nuestros socios comerciales, ya que desde su punto de vista, los Estados Unidos serían un paraíso fiscal.

Los economistas también coinciden en que el impuesto fronterizo apreciará el dólar estadounidense, pero hay un debate en torno a cuánto tiempo tomará esto y en cuánto se apreciará.

Una apreciación significativa del dólar podría tener repercusiones negativas para los países que tienen deudas en dólares de los Estados Unidos, pues tendrían que pagar más en sus monedas para el servicio de sus deudas.  En esta situación se encontrarían muchos países en desarrollo con importantes deudas en dólares de los sectores público o privado y algunos de ellos podrían endeudarse aún más y sumirse en nuevas crisis financieras.

Según Lawrence Summers, los partidarios del plan anticipan una apreciación del dólar equivalente a un tipo impositivo del 15 % o el 20 %. A su juicio, esta apreciación causará enormes perjuicios a los deudores en dólares en todo el mundo y provocará crisis financieras en algunos mercados emergentes.

De lo anterior se desprende claramente que la aplicación de un impuesto fronterizo por parte de los Estados Unidos tendría efectos más que perjudiciales para las economías de sus socios comerciales, para el sistema comercial mundial o incluso para la estabilidad de las finanzas mundiales.

Usar el sistema de solución de diferencias de la OMC para someter a disciplinas a los Estados Unidos serviría a contrarrestar la medida, pero tendría un efecto limitado si la Administración de los Estados Unidos está determinada a poner en marcha su nueva treta proteccionista. Dado que el proceso es largo, el daño se prolongaría varios años.

Algunos países como México ya están considerando la posibilidad de adoptar medidas más inmediatas para contrarrestar los efectos y responder a una medida unilateral de los Estados Unidos con una contramedida unilateral similar. Quizás estas advertencias logren que la Administración de los Estados Unidos y los republicanos del Congreso reconsideren su postura.

Más vale prevenir que curar, especialmente si la cura implica una guerra comercial de grandes proporciones. La verdadera pregunta es cómo lograrlo.

Martin Khor es director ejecutivo del Centro del Sur.


Publicado: 21 de abril de 2017 - No. 305 - Año 2017

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