El caso peruano pone de manifiesto la existencia de tres tipos de migración humana que reflejan la complejidad adquirida por la movilidad intrarregional andina. Evidentes son también las debilidades de las políticas públicas, cuya finalidad resida en la satisfacción de las necesidades y el respeto de los derechos de las y los migrantes.

La mayor parte de los procesos de movilidad humana internacional tienen lugar entre países fronterizos o entre países que poseen la misma categoría de desarrollo, ello sin dejar de lado el gran número de personas que se movilizan desde las regiones menos desarrolladas a las de mayor bienestar y prosperidad.

En ese marco, la movilidad humana intrarregional andina viene adquiriendo dimensiones y dinámicas particulares y complejas sobre las que se sabe muy poco, siendo ajenas aún a la agenda de debate de las organizaciones de sociedad civil y a las estrategias de gestión de la movilidad internacional en los países de la región. Siendo urgente profundizar en su conocimiento, el presente artículo desarrolla tres puntos generales que pretenden iniciar una reflexión sobre la complejidad de la movilidad interregional andina y la eficacia de su gestión.

El incremento exponencial de las migraciones intrarregionales andinas

Ello se refleja, por ejemplo, en situaciones particularmente importantes como el incremento de la movilidad laboral a nivel regional andino, el refugio, la movilidad en fronteras, la feminización de la migración andina, la trata de personas y el aumento de los flujos de transito, entre otros.

En relación a la movilidad laboral, las estadísticas del Registro del Trabajador Migrante Andino del Ministerio de Trabajo del Perú registraron en el año 2006, ciento noventa y seis ciudadanos y ciudadanas andinas trabajando en el país. Esta cifra ascendió a dos mil treinta y cuatro a octubre de 2009. Es decir, en un periodo menor de cuatro años, se produjo un incremento de más de mil por ciento del número de personas registradas. Si bien este incremento puede deberse a muchas causas, no cabe duda que esta cifra pone de manifiesto la importancia que este flujo viene adquiriendo a nivel regional.

La emigración peruana a otros países de la región andina no es menor. En principio, Bolivia, Ecuador y Colombia se encuentran entre los diez principales países de destino de peruanos y peruanas en el mundo. En este marco, se estima que hasta el 2009, en Ecuador residían 242,193 peruanos y peruanas (14.6 por ciento del total de la emigración peruana). Asimismo, se registra que, del total de migrantes de nacionalidad peruana que viajaron a Colombia desde 1994 hasta el 2009, el 59.4 por ciento lo hicieron en el periodo 2005–2009, lo cual demuestra la importancia que viene adquiriendo como país de destino.

Es preciso subrayar, además, que las cifras mencionadas son un reflejo de la movilidad que se produce por cauces regulares y no recoge la totalidad de los procesos de movilidad como, por ejemplo, los no documentados, por lo que se estima que la movilidad intrarregional alcanza cifras mayores.

Por su parte, junto a la migración económica tradicional, cada vez cobra mayor relevancia el número de personas que se desplazan dentro de la región en busca de refugio. Esta movilidad es impulsada, significativamente, por la situación de conflicto que vive Colombia, manteniendo una tendencia creciente debido a la intensificación del conflicto en los últimos años. Si bien es cierto este tipo de movilidad se evidencia con mayor intensidad en los países cuyas fronteras son más accesibles (Ecuador y Venezuela), esto no significa que su incidencia en los otros países de la región sea menor.

En tercer lugar, se resalta la alta movilidad fronteriza en la región. De acuerdo a las estadísticas de la Dirección General de Migraciones, en el 2010, el sesenta y cinco por ciento de las entradas y salidas de nacionales y extranjeros se realizaron a través de puestos fronterizos en las fronteras físicas del país. Si bien pareciera que esta cifra sólo demuestra el alto tránsito en las fronteras, las razones y finalidades que se encuentran detrás de este tipo de movilidad adoptan formas tan diversas que los instrumentos tradicionales de medición, como registros de entradas y salidas, son insuficientes para su real comprensión.

Este tipo de movilidad tiene una temporalidad y una dinámica muy particular que contempla, además de la movilidad de quienes tienen como destino el país fronterizo u otro, la migración laboral estacionaria, la movilidad diaria o semanal para trabajar al otro lado de la frontera, el comercio en las fronteras (por razones de compra y venta) y hasta la movilidad indígena.

Lamentablemente, con excepción de la frontera colombo-ecuatoriana, es poco lo que se sabe sobre estas dinámicas de movilidad. Lo mencionado reviste una particular importancia, especialmente por la inseguridad en las fronteras, los escasos recursos de las instituciones públicas en estas zonas, la existencia de redes criminales y de población vulnerable.

Principales debilidades de las políticas públicas

Si bien el escenario descrito es sumamente complejo, lo cierto es que su adecuada inclusión en la agenda pública, así como el desarrollo de políticas públicas (nacionales o regionales) que den respuesta efectiva a las particulares características de estos procesos de movilidad, son aún materia pendiente. Esto se evidencia, en tres situaciones concretas:

1. La ausencia de datos certeros, lo que impide que los y las responsables de la programación e implementación de políticas públicas conozcan en su real dimensión el problema social que se pretende atender. Esto origina que las estrategias de intervención diseñadas atiendan de manera incompleta el problema social y que no se fijen objetivos claros y medibles. Un ejemplo de lo anterior son los mecanismos de control migratorio en fronteras, los cuales están diseñados para atender, de manera preferente, la movilidad de aquellas personas que salen del país con la intención de permanecer por un periodo más o menos largo en el país de destino. Sin embargo, la movilidad de personas que diariamente salen a trabajar al otro lado de la frontera no es facilitada y la de quienes salen a hacer comercio en la frontera ni siquiera es controlada. Asimismo, no se desarrollan mecanismos adecuados de atención a personas que puedan encontrarse en una situación que requiera protección internacional, pues las políticas migratorias están dirigidas, sobre todo, al turista o a la persona que sale o ingresa por cuestiones laborales.

2. La sobreposición de diferentes regímenes de tránsito y gestión de la movilidad humana. Un régimen de tránsito y/o de gestión de la movilidad humana está constituido por el marco regulatorio que establece los derechos, límites, potestades, procedimientos, etc. que tiene una persona en situación de movilidad. Estos se determinan en función de la nacionalidad, del territorio donde se reside, de los intereses del Estado, etc. y nacen de manera unilateral, por convenios binacionales, multilaterales o en el marco de los sistemas de integración. De esta manera, se vienen estableciendo sistemas diferenciados de gestión de la movilidad que conviven en espacio y tiempo. Por ejemplo, encontramos que en la frontera Perú-Ecuador conviven el régimen de libre movilidad en la zona fronteriza, el régimen de tránsito transfronterizo que se aplica a la región de frontera, el régimen aplicable a los ciudadanos comunitarios andinos, el régimen que nace del Estatuto Migratorio permanente peruano-ecuatoriano. Esta superposición de regímenes tienen un impacto importante en la manera en que se gestionan y controlan los flujos migratorios, generando ciertos vacíos y dificultades para los responsables de la ejecución de estas políticas. Por ejemplo, hace imposible diferenciar entre quienes son y no son beneficiarios de un  régimen especial, siendo que al final personas que debieron pasar algún tipo de control migratorio no lo pasan.

3. La visión reduccionista con que se mira la migración internacional. La movilidad humana es un proceso humano transversal a todas las políticas públicas (turismo, laborales, salud, educación, seguridad social, comercio, seguridad ciudadana, etc.). Sin embargo, es gestionada como un proceso segmentado limitado a la salida o ingreso del país o del mercado laboral. Esta visión a su vez determina graves problemas para el establecimiento de mecanismos adecuados de coordinación intra e interinstitucional a todo nivel (local, regional, nacional e internacional) y para la articulación, coherencia y coordinación con otras políticas de Estado. Así, encontramos medidas que limitan el acceso al mercado laboral pero que liberan las fronteras para el comercio.

la CAN como escenario ideal para la gestión de la movilidad humana

Frente al contexto de complejidad de la movilidad humana intrarregional y de las debilidades identificadas en la gestión pública, los países de la región encuentran en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) el mejor escenario para el desarrollo de políticas de gestión de la movilidad humana capaces de equilibrar los intereses de los estados con la protección efectiva de todos los tipos de movilidad humana que se puedan venir desarrollando. La CAN cuenta con órganos capaces de incidir en la construcción de políticas públicas migratorias como, por ejemplo, el Consejo Consultivo Laboral Andino, el Consejo Andino de Autoridades de Migración, el Parlamento Andino. Asimismo, a pesar de su débil implementación, existe un rico bagaje normativo que abarca los ámbitos sociolaborales, la libre movilidad, la gestión de fronteras, la cooperación en materia judicial, policial y de controles migratorios, etc.

No debemos olvidar que la finalidad de los procesos de integración es “promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social, acelerar su crecimiento y la generación de la ocupación y facilitar su participación en el proceso de integración regional” (artículo 1º del Acuerdo de Cartagena) y, en ese marco, es el espacio donde la sociedad civil y los estados deben incidir para la construcción de mejores políticas de gestión de la movilidad humana, cuya finalidad resida en la satisfacción de las necesidades y el respeto de los derechos de la persona en situación de movilidad.

* Investigadora de la Comisión Andina de Juristas y profesional del Servicio Andino de Migraciones (SAMI).

Publicado: Viernes 25 de noviembre de 2011 - 46 Año 2011