Hay que generar un debate sobre la Evaluación Ambiental Estratégica en el Perú, mediante mesas redondas multiactores en Cajamarca, Amazonas y Lima, espacios de reflexión donde se recojan los intereses privados y públicos, para la construcción de propuestas de implementación.

En el Perú se ha intensificado la promoción de actividades extractivas o de aprovechamiento de recursos naturales, tanto a nivel de los Andes como de la Amazonía. A la par, se han venido desarrollando proyectos en todo el territorio nacional bajo la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). En este contexto, se hace necesario contar con una herramienta que evalúe políticas, programas y planes que se pretendan ejecutar y sea capaz de incorporar una visión social y ambiental más allá de los singulares proyectos energéticos, extractivos o de infraestructura que se vienen ejecutando o se pretenden ejecutar en el país.

Un concepto en evolución

Las definiciones de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) han evolucionado en los últimos años, por consiguiente su definición o enfoque no es único. Hoy en día se conocen tres aproximaciones básicas: una inspirada en el Estudio de Impacto Ambiental, otra entendida como una metodología de evaluación de políticas y, finalmente, una inspirada en la integración de la dimensión ambiental en el proceso de decisión.

La última es la usada actualmente, aunque no de manera uniforme. La Evaluación Ambiental Estratégica es parte de los instrumentos de gestión ambiental y es entendida como un proceso destinado a mejorar los procesos de decisiones desde una perspectiva ambiental. En esta definición se entiende que es un procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y programas públicos de carácter nacional, regional y local e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Hay que agregar a este concepto la necesidad de incluir en la función o propósito de la Evaluación Ambiental Estratégica un enfoque en clave institucional y de gobernabilidad, basada en procesos de diálogo y negociación. Es decir, pensar las políticas estatales de manera participativa y de acuerdo a una planificación.

La evaluación ambiental en el mundo

La evaluación ambiental de programas se remonta a los años setenta en Estados Unidos. A fines de la década de 1980, Holanda y Australia legislaron en esta materia y en la de 1990 se sumaron Canadá, Nueva Zelanda y Reino Unido.

En los primeros años, la Evaluación Ambiental Estratégica se consolidó como una herramienta imprescindible en los sistemas de gestión ambiental a escala nacional e internacional. Un papel importante en este sentido lo tuvo la Directiva de la Unión Europea, aprobada en 2001, que impone el mecanismo a un amplio listado de planes y programas de sus países miembros.

Hoy, cerca de cuarenta países cuentan con algún mecanismo normativo para la integración ambiental en los procesos políticos y de planificación. La inclusión de la Evaluación Ambiental Estratégica también ha sido asumida por organismos multilaterales e instituciones financieras internacionales, que han desarrollado guías de apoyo, paquetes metodológicos y criterios de desempeño.

La situación del Perú

En el Perú, el tema se remonta al 2005, con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental – Ley Nº 28245. Se trata de la primera norma que regula algunos aspectos de una evaluación ambiental, al disponer que “todo proyecto de inversión público y privado que implique actividades, construcciones u obras que puedan causar impactos ambientales negativos significativos está sujeto al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)”. Ese mismo año, la Ley General del Ambiente deroga el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales y especifica la obligatoriedad de realizar estudios ambientales a las actividades humanas que tengan algún tipo de impacto negativo, pero esta vez amplía la aplicación de estudios de evaluación ambiental a las políticas, planes y programas públicos.

En abril del 2011 se creó el SEIA con la función de prevenir, supervisar, controlar y corregir anticipadamente los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas como políticas, planes, programas. Para tal efecto, tiene la facultad de aplicar la Política Nacional del Ambiente mediante los respectivos instrumentos de gestión.

Inicialmente en el SEIA no se hacía referencia a la evaluación de políticas, planes y programas. No obstante, fue modificado por el Decreto Legislativo Nº 1078, en junio del 2008, que incluyó la Evaluación Ambiental Estratégica como instrumento previo a la aprobación o modificación de políticas, planes y programas que puedan originar impactos ambientales significativos.

Por otro lado, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es responsable del seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas comprendidas en la Evaluación Ambiental Estratégica y en el informe ambiental correspondiente emitido por el Ministerio del Ambiente, debiendo comunicar los hallazgos identificados a la Contraloría General de la República.

Así mismo, el informe ambiental de la Evaluación Ambiental Estratégica debe incluir recomendaciones que serán materia de seguimiento y control por el OEFA. Durante la ejecución de la política, plan o programa, el proponente o autoridad sectorial, bajo su responsabilidad, podrá adoptar medidas diferentes a las recomendadas en dicho Informe Ambiental, debiendo comunicar y sustentar lo decidido al Ministerio del Ambiente y al OEFA. El Informe Ambiental, que es de carácter público, constituiría un importante instrumento de los procesos de toma de decisiones en las políticas públicas con la finalidad de prevenir daños al ambiente.

Más allá de las leyes

La obligatoriedad de la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en el ámbito legal y normativo constituye un gran avance en el país. Sin embargo, en la práctica no se ha hecho realidad debido a que no se tiene desarrollada y aprobada una metodología que determine el procedimiento administrativo sobre el que se aplicaría.

A pesar de su inclusión formal como instrumento de la gestión ambiental en el Perú, desde el 2009 y el establecimiento de su obligatoriedad para aquellas políticas, programas y planes de interés nacional, se han aprobado algunos a nivel nacional, regional y local que podrían tener implicancias ambientales significativas pero que no han cumplido con este mandato. Como, por ejemplo, la Política Energética Ambiental del Perú 2010-2040, aprobada en el 2010 por el Decreto Supremo 064-2010-EM, o el Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, aprobado por Decreto Supremo N° 054 -2011-PCM.

Además, esta situación ha permitido que existan casos -especialmente megaproyectos de infraestructura y programas- que han sido sometidos a una Evaluación Ambiental Estratégica a partir de iniciativas voluntarias sin estar sujeto el instrumento a una metodología establecida por algún órgano de gobierno. Estos casos han sido promovidos, en su mayoría, desde los requerimientos de las instituciones financieras internacionales involucradas en el financiamiento del megaproyecto o programa, contando con la participación de las entidades del Estado.

Avances a nivel sectorial

Solo el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Vivienda han actualizado e incorporado la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en sus normas sectoriales. En el caso del Ministerio de Vivienda, en setiembre del 2012, a través del Decreto Supremo No 015-2012- VIVIENDA, aprobó el Reglamento de Protección Ambiental para proyectos vinculados a las actividades de Vivienda, Urbanismo, Construcción y Saneamiento. El artículo 7° de la norma señala que solicitará la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica a las políticas, programas y planes con implicancias ambientales de carácter nacional, regional o local vinculados al sector, debiendo presentar dicha evaluación al Ministerio del Ambiente para su aprobación. A la vez, el Ministerio de Vivienda propondrá al Ministerio del Ambiente la formulación de la Evaluación Ambiental Estratégica para aquellas políticas, programas y planes vinculados al sector que resulten de importancia para la debida tutela del interés público en materia ambiental.

En el caso del Ministerio de Agricultura, en noviembre del 2012 se emitió el Decreto Supremo No 019-2012-AG que aprueba el Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario. En el Capítulo I menciona que será el Ministerio del Ambiente, a través de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios, el que promoverá la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en las políticas, programas y planes que se formulen por las instancias del Sector Agrario, de carácter nacional, regional o local. A la vez, será esta entidad la que propondrá al Ministerio del Ambiente qué tipos de políticas, programas y planes del mencionado sector pueden originar implicancias ambientales significativas a las actividades agrarias, para la debida tutela del interés público en materia ambiental.

De manera más marginal, el Ministerio del Ambiente, en su Plan Director de Áreas Naturales Protegidas (Decreto Supremo 016-2009-MINAM) de setiembre de 2009, reconoce que para la sostenibilidad ambiental de las mismas es importante el desarrollo y aplicación de instrumentos de evaluación ambiental como el Estudio de Impacto Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica.

Obstáculos y soluciones

Actualmente existen dos situaciones que dificultan la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica, la primera de carácter técnico, por la falta de disposiciones administrativas que viabilicen su implementación, y la segunda de carácter más político, que se ha definido con mayor claridad en el último año con las diversas medidas de promoción de la inversión.

En el primer caso, aún se encuentran pendientes la aprobación de la Resolución Ministerial que aprueba los Criterios y Mecanismos para la Formulación, Implementación y Seguimiento de la Evaluación Ambiental Estratégica, y el Decreto Supremo que aprueba el Reglamento para el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales en el marco del SEIA. Esta propuesta, al parecer, está en una etapa de revisión para contar con una nueva iniciativa, que debe ser enriquecida desde la discusión y el debate en las diferentes esferas del gobierno y de los actores de sociedad civil. Dependerá de la voluntad del Ministerio del Ambiente para promover tanto la participación de los organismos públicos y de sociedad civil como el debate profundo del alcance, definición y metodología de aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Con la aprobación de las mencionadas normas, el Ministerio del Ambiente deberá exigir a los demás sectores actualizar sus normas ambientales en el marco de la Ley del SEIA, pendiente desde el 2009, lo que debería dar claridad sobre el objetivo, definición y aplicación. Con ello se podrían subsanar errores recurrentes, como la confusión entre Estudio de Impacto Ambiental y Evaluación Ambiental Estratégica, evitando que se sometan a ésta última actividades que por su naturaleza debieran ser sometidas al primero y viceversa.

Finalmente, la implementación del Registro Único de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Evaluaciones Ambientales Estratégicas y Estudios Ambientales en el Marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental permitirá elevar la calidad de los productos resultantes de la prestación servicios especializados, así como la mejora continua de las entidades y profesionales que los ofrecen, contribuyendo a mejorar la calidad de la información de los estudios.

Por otra parte, el Perú no cuenta con una institución rectora de la Política de Gestión Ambiental que tenga la fuerza, institucionalidad e independencia necesaria. Por ello, los cambios en la gestión ambiental son medidas influenciadas o impuestas por requerimientos externos, o de grandes lobbies. Muestra de esta situación es la reciente Ley Nº 30230, del 12 de julio de este año, que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país. Esta norma, que busca promover la inversión, desarrolla una serie de medidas que a su vez plantean un nuevo escenario en relación a las inversiones en el país, que podrían dificultar la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica en políticas, programas y planes, sobre todo en aquellos relacionados con el sector ambiental y minero-energético.

Giann Velásquez M. comunicador de Forum Solidaridad Perú (FSP).

Artículo elaborado en base al estudio Estado de la normatividad para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en el Perú, de la consultora Tattiana Cotrina Prado.

Publicado: 22 de agosto de 2014 - No. 177 - Año 2014