Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), aprobados en el año 2000 por las Naciones Unidas, son la combinación de una declaración normativa sobre lo que es deseable y una declaración política sobre lo que es factible. Si bien lograron despertar la conciencia colectiva, no alcanzaron un propósito estratégico más amplio: cambiar el discurso sobre el desarrollo.

El discurso sobre el desarrollo debe cambiar

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) nacieron hace más de diez años y su alcance tenía tres dimensiones. En primer lugar, eran un reconocimiento explícito de que una gran parte de la población mundial vive en la pobreza y la penuria. En segundo lugar, presentaban una declaración de buenas intenciones en materia de reducción de la pobreza en plazos precisos para mejorar las condiciones de vida de los excluidos y los desposeídos. Por último, intentaban incluir este problema persistente, hasta entonces abordado solo en los marcos nacionales, en el programa de cooperación internacional para el desarrollo.

Mirando hacia atrás, resulta evidente que los ODM lograron despertar la conciencia colectiva. Las razones son obvias: una sencillez atractiva, unas metas cuantitativas, unos objetivos fáciles de comprender y unas intenciones con las que todo el mundo está de acuerdo. Se podría decir que los ODM son la combinación de una declaración normativa sobre lo que es deseable y una declaración política sobre lo que es factible. Sin embargo, no alcanzaron a servir un propósito estratégico más amplio: cambiar el discurso sobre el desarrollo.

Limitaciones de fondo y forma

Las limitaciones de los ODM como concepto, tanto en el fondo como en la forma, ofrecen algunos elementos para su evaluación como marco de referencia.

Con respecto al fondo, existen algunos problemas básicos. En primer lugar, especifican la meta pero no delinean el proceso para alcanzar los objetivos fijados. En segundo lugar, al fijarse los ODM no se hace referencia a las condiciones iniciales, pese a que los avances realizados por un país en un plazo determinado dependen, al menos en parte, del punto de partida. Se exponen en términos de agregados y promedios que a menudo ocultan tanto como revelan, porque no hacen referencia a los resultados distributivos.

En cuanto a la forma, existe una multiplicidad de objetivos, tanto cuantitativos como cualitativos, que cubre una amplia variedad de metas. Los objetivos se especifican en términos proporcionales, en términos universales o simplemente como declaraciones de intenciones. Además, algunos indicadores son inadecuados y podrían ser engañosos.

La evaluación de los ODM como marco de referencia para supervisar el progreso en la prosecución del desarrollo pone de manifiesto ciertas deficiencias. Primero, existe una suposición implícita, aunque incorrecta, de que son universales. Segundo, existen consecuencias involuntarias, principalmente en relación con el énfasis inadecuado que se pone en la intensificación del ritmo de crecimiento económico y en la movilización de la financiación externa para los sectores sociales. Por último, parece que los ODM se han malinterpretado, se han usado indebidamente y han sido objeto de apropiación inadecuada.

Estos problemas se deben, en gran parte, al énfasis puesto en las finalidades y a la falta de claridad con respecto a los medios que, a su vez, se podría atribuir a dos razones comprensibles: el reconocimiento de que el desarrollo se caracteriza por especificidades en el tiempo y en el espacio, y la aceptación de que pueden existir diferencias genuinas de opinión sobre lo que se considera una estrategia de desarrollo adecuada, de manera que alcanzar un consenso político en relación con los medios podría resultar excesivamente difícil, por no decir imposible.

No obstante, gracias a su voz y a su influencia, la ortodoxia dominante se aprovechó de esta falta de claridad y llenó el vacío sin encontrar obstáculo imponiendo un enfoque centrado en la intensificación del crecimiento, el aumento de la ayuda y una mejor gobernanza. En consecuencia, los valores esenciales de los ODM se han perdido en el proceso.

Cambios necesarios

No se puede simplemente seguir haciendo lo mismo. Los ODM se deberían modificar, aunque debe actuarse con prudencia al incorporar o sustraer aspectos, y no debe obstaculizarse la reflexión. Los ODM generalizados y los ODM contextualizados son complementos más que sustitutos, de manera que los objetivos mundiales deben proporcionar espacio para las diferencias en las condiciones iniciales y en las prioridades nacionales.

En efecto, ha llegado el momento de examinar algunos rasgos de los cambios que supondrían nuevos puntos de partida o modificaciones sustanciales del marco existente.

Hay tres imperativos que merecen ser destacados. En primer lugar, debe haber flexibilidad estructural a nivel nacional. Se debe explicitar que los ODM representan objetivos para el mundo como conjunto y, por lo tanto, no son una escala para medir el progreso realizado en cada país puesto que los objetivos nacionales deben formularse con base en normas mundiales como referencia. En segundo lugar, cualquier evaluación de los resultados debe tener en cuenta la desigualdad. Esto es fundamental porque las desigualdades existen y los resultados distributivos son importantes. Por consiguiente, cualquier iniciativa que pretenda supervisar el progreso realizado debe centrarse en el veinticinco por ciento de la población más pobre o en el cuarenta por ciento de la población menos pobre. En tercer lugar, el nuevo marco para los ODM debe incorporar primero algunos elementos en relación con los medios en vez de centrarse exclusivamente en los fines. El mensaje no debe plantearse solo en términos de resultados, sino también en términos de procedimiento.

El reconocimiento en los ODM de la pobreza y la penuria haciendo hincapié en el desarrollo humano desempeñó una función valiosa, pero no fue suficiente porque no se establecía nada en relación con las estrategias necesarias para hacer frente a este reto del desarrollo. El bienestar de la humanidad es la esencia del desarrollo, de tal modo que el empleo y los medios de subsistencia son esenciales y los resultados distributivos igualmente importantes. Por tanto, en el contexto nacional, será necesario reformular las políticas, redefinir las estrategias y replantearse el concepto de desarrollo.

El fomento de la inclusión

Para reformular las políticas, es indispensable reflexionar sobre los objetivos y las políticas macroeconómicas. Para redefinir las estrategias, es necesario introducir medidas correctivas e intervenciones para impedir o minimizar la exclusión de las personas del proceso de desarrollo. El objetivo de las medidas correctivas debería ser el fomento de la inclusión. Para replantearse el concepto de desarrollo será necesario reconocer la importancia de las instituciones y del equilibrio entre los factores internos y externos, así como la importancia decisiva de la acción del Estado.

En el contexto internacional, el enfoque de los ODM es demasiado limitado. El énfasis equivocado en la asistencia para el desarrollo en condiciones favorables se debe al predominio de una visión del mundo centrada en los donantes. Evidentemente, la comunidad internacional debe hacer un mejor trabajo con respecto a este asunto pendiente, pero es necesario mucho más. Para los países en desarrollo, el acceso a los mercados y a nuevas tecnologías es mucho más importante que la ayuda extranjera.

Asimismo, es necesario transformar la manera de pensar en los países menos adelantados, que tiende a hacer hincapié en el crecimiento económico, partiendo del supuesto de que alcanzará a los sectores más pobres de la sociedad, y en la inversión en los sectores sociales, partiendo del supuesto de que los servicios creados beneficiarán a los pobres. El enfoque de reducción de la pobreza debe alejarse de la compartimentación de los sectores sociales para optar por una integración con estrategias de desarrollo que procuren unir el crecimiento económico con la creación de empleos y el desarrollo participativo. Lo más importante quizás sea reconocer que las reglas de juego asimétricas de la economía mundial contemporánea menoscabarán el margen de acción en materia de políticas, tan esencial para el desarrollo. Es necesario corregir esta situación.

Ahora bien, el establecimiento de reglas de juego justas es necesario pero no suficiente, porque debe aplicarse una discriminación positiva a favor de los países pobres. En la coyuntura actual, las posibilidades de cooperación entre los países en desarrollo brindan una nueva oportunidad, mediante un mejor poder de negociación y una mejor acción colectiva, para modificar las reglas existentes o crear nuevas que, como mínimo, sean menos desiguales.

Deepak Nayyar, Vicepresidente de la Junta del South Centre.

Este artículo es un extracto del Documento de investigación Nº 38 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, después de 2015, de South Centre.

Publicado: Viernes 15 de febrero de 2013 - No. 101 - Año 2013