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Una nueva ronda de negociaciones sobre el clima

Viernes 27 de enero de 2012 - 50 Año 2012

Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático que tuvo lugar en diciembre en Durban, Sudáfrica, se puso en marcha una nueva ronda de negociaciones sobre el clima con el fin de llegar en 2015 a un acuerdo que entre en vigor en 2020. Los países en desarrollo tendrán que prepararse bien para las negociaciones en las que se determinarán las condiciones del acuerdo.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de Durban terminó el 11 de diciembre con la puesta en marcha de negociaciones para concluir en 2015 un nuevo acuerdo mundial sobre el clima y su entrada en vigor en 2020.

El nuevo acuerdo tiene por objeto garantizar que todas las Partes hagan los mayores esfuerzos posibles en materia de mitigación. Es decir, busca que los países reduzcan de forma significativa sus emisiones de gases de efecto invernadero o disminuyan las tasas de crecimiento de sus emisiones. El acuerdo adoptará la forma de protocolo, de otro instrumento jurídico o bien de un resultado con fuerza jurídica.

La Unión Europea intentó presionar a China, India y otros países en desarrollo para que aceptaran comprometerse por adelantado a que las nuevas negociaciones desemboquen en un tratado jurídicamente vinculante como un protocolo y aceptaran eliminar el término “resultado jurídico” de la lista de resultados posibles, aduciendo que era una opción demasiado débil e inaceptable.

La Unión Europea insistió en que hubiera un acuerdo jurídicamente vinculante para todos los países a cambio de que sus miembros siguieran en el Protocolo de Kioto y participaran en un segundo periodo de compromisos.

El primer periodo termina en 2012 y el Protocolo exige que las Partes que son países desarrollados se comprometan a seguir en un segundo y en los siguientes. Sin embargo, Canadá, Japón y Rusia han anunciado que no formarán parte de un segundo periodo de compromisos, lo que significa que sólo se comprometerían los países de la Unión Europea, Australia y Nueva Zelanda.

La Unión Europea y Estados Unidos dejaron claro en Durban que querían que todas las principales economías (término usado para incluir de manera implícita al Brasil, China, India y otros países en desarrollo) asumieran compromisos de reducción de emisiones similares a los suyos. El hecho de incluir a los países en desarrollo supone un desvío de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) que distingue entre los compromisos vinculantes que deben asumir los países desarrollados y las acciones voluntarias que deberían llevar a cabo los países en desarrollo.

El tira y afloja de la Unión Europea acaparó gran parte de la Conferencia. Sin embargo, la discusión más importante tuvo lugar en una sesión de consultas presidida por la ministra de Relaciones Internacionales y Cooperación de Sudáfrica, Maite Nkoana-Mashabane, en la que participaron unos treinta países.

La mayoría de los países en desarrollo respondieron airadamente a las propuestas iniciales del presidente en relación con el Protocolo de Kioto, porque estas impedían a la Conferencia la puesta en marcha definitiva en Durban del segundo periodo de compromisos del Protocolo. Más aún, el proyecto de propuesta indicaba que dos países (Australia y Nueva Zelandia) adoptaban un enfoque de esperar y observar, mientras que otros tres (Canadá, Japón y Rusia) quedaban definitivamente por fuera.

El texto sobre el Protocolo de Kioto presentado en la sesión final de la Conferencia no resultó muy diferente al proyecto inicial. El texto señala que el segundo periodo comienza el 1 de enero de 2013 y que puede durar entre cinco y ocho años (su duración se decidirá en 2012). También toma nota (es decir, ni aprueba ni desaprueba) de las propuestas de modificaciones (presentadas por el grupo de trabajo) de las normas sobre uso de la tierra (el uso de la tierra, el cambio de afectación de las tierras y la silvicultura), los mecanismos de flexibilidad y las cuestiones metodológicas.

Por otra parte, el texto sólo invita (no obliga) a las Partes que son países desarrollados a presentar sus compromisos en materia de reducción de las emisiones (conocidos como objetivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones (OCLRE) para mayo de 2012 a fin de que el grupo de trabajo del Protocolo de Kioto los examine en junio, y solicita al grupo presentar estas cifras a la Conferencia de las Partes (en diciembre de 2012) con miras a adoptar estos OCLRE como enmiendas al anexo B del Protocolo de Kioto.

En las sesiones plenarias del 10 de diciembre de 2011 varios países en desarrollo manifestaron su preocupación por las deficiencias del texto y pidieron su revisión. Sin embargo, no se permitieron revisiones (salvo una solicitud de la Unión Europea de que la duración del periodo fuera de cinco a ocho años) y el texto fue aprobado a golpe de mazo como parte del paquete de Durban.

Los principios de equidad y de la responsabilidad común pero diferenciada, pilares de la CMNUCC y de gran importancia para los países en desarrollo, brillaron por su ausencia en el proyecto de decisión. Mientras que Estados Unidos en particular insistió en que no se hiciera mención a estos principios, India, junto a otros países en desarrollo, insistieron en incluirlos.

Fue particularmente el hecho de no mencionar el principio de equidad lo que llevó a India a insistir en que la opción de un “resultado jurídico” figurara en la decisión, pues este país no podía comprometerse por adelantado a firmar un acuerdo jurídicamente vinculante sin conocer antes su contenido y, en particular, si el principio de equidad no se enuncia claramente.

En la sesión plenaria de clausura del 11 de diciembre, la ministra de Medio Ambiente de India, Jayanthi Natarajan, defendió con vehemencia la oposición de su país a comprometerse a un protocolo jurídicamente vinculante, y habló de la necesidad de basar las nuevas conversaciones en la equidad. Preguntó por qué tendría su país que firmar un cheque en blanco aceptando sumarse a un protocolo cuyo contenido todavía no se conoce. “No se trata de un cambio en los estilos de vida sino de las repercusiones en la subsistencia de millones de agricultores pobres”, expresó y preguntó: “¿Por qué debería yo renunciar a los derechos de mil doscientos millones de personas? ¿Es eso equidad?”

La ministra india afirmó que la resolución sobre la nueva ronda de negociaciones ni siquiera contenía los términos “equidad” ni “responsabilidad común pero diferenciada” que figuran en la CMNUCC y significan que los países ricos deberían contribuir más que los países pobres en la lucha contra el cambio climático.

“Si se crea un protocolo en el cual los países pobres tengan que reducir sus emisiones en la misma proporción que los países ricos, estaríamos abandonando el principio de equidad y sería decirle adiós a la responsabilidad común pero diferenciada. Sería una verdadera tragedia”, advirtió. Varios países, entre ellos, China, Filipinas, el Pakistán y Egipto, apoyaron la posición de India, mientras que la Unión Europea seguía insistiendo en eliminar el término “resultado jurídico” del texto, pero aceptó discutir las preocupaciones de India sobre el término “equidad”.

Tras un paréntesis de media hora en la que varios países intentaron llegar a un acuerdo, se acordó cambiar el término “resultado jurídico” por “resultado con fuerza jurídica”. Estados Unidos insistió en que el término “equidad” no figurara en el documento. La Conferencia aprobó entonces la puesta en marcha de las nuevas negociaciones.

El párrafo clave de la decisión respecto a los instrumentos aprobados en la Conferencia de Durban establece que las Partes acuerdan poner en marcha un proceso para crear un protocolo, otro instrumento jurídico o bien un resultado con fuerza jurídica aplicable a todas las Partes en virtud de la Convención por medio de un órgano subsidiario establecido en dicha Convención que consistirá en un grupo de trabajo especial de los instrumentos aprobados en la Conferencia de Durban para una mayor acción.

Varios expertos jurídicos y altos negociadores de países en desarrollo opinan que aunque los términos “equidad” y “responsabilidad común pero diferenciada” no se mencionan de manera explícita en la decisión, en realidad la referencia “en virtud de la Convención” vincula el nuevo proceso de negociación y su resultado a las disposiciones y a los principios de la CMNUCC. Esto significa que las disposiciones del instrumento o resultado acordado tienen que reflejar estos principios y disposiciones y estar en consonancia con ellos, en especial con los de equidad y responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países desarrollados y en desarrollo.

La decisión establece que las nuevas negociaciones se llevarán a cabo en 2012, pero no explica en detalle el marco de estas negociaciones. Por consiguiente, cabe esperar que tenga lugar un importante choque de opiniones sobre los principios y los principales rasgos del marco de este nuevo acuerdo. Por una parte, Estados Unidos insistirá en que la ausencia del término “equidad” en la decisión significa que no deberá existir un “cortafuegos” entre las obligaciones de los países desarrollados y las de los países en desarrollo, que deberían ser tratados de la misma manera. Por otra parte, muchos países en desarrollo, entre ellos China e India, aducirán que la equidad y las responsabilidades comunes pero diferenciadas son partes esenciales de cualquier acuerdo.

Durante la Conferencia de Durban también se sentaron las bases para desmontar el marco actual de negociaciones sobre el clima formado por el Protocolo de Kioto y la Hoja de Ruta de Bali.

El Protocolo de Kioto se salvó de la extinción sólo por la decisión de considerar los compromisos que se ha invitado a presentar a los países restantes, pero ha salido considerablemente debilitado o, incluso, herido de muerte. Formado sólo por los países europeos, tal vez sobreviva hasta 2017 o 2020, pero para entonces quizás ya haya sido eclipsado por el nuevo acuerdo.

Al otro grupo de trabajo, el Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la Convención (GTE-CLP) se le dio sólo un año más de vida para terminar su labor, aunque aún no se ha completado el trabajo sobre muchos elementos importantes, en particular sobre el acceso equitativo al desarrollo sostenible, la financiación a largo plazo y sobre la transferencia de tecnología.

Un logro de la Conferencia de Durban fue la finalización del instrumento rector del nuevo Fondo Verde para el Clima. Esto se logró aceptando el proyecto de instrumento presentado por el Comité de Transición para la creación del Fondo, pero con algunas aclaraciones importantes incluidas en la decisión de la CP. Se acordó igualmente que las secretarías de la CMNUCC y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial dirijan conjuntamente la secretaría provisional durante dos años, después de los cuales funcionaría una secretaría independiente.

Hubo momentos en que parecía que las negociaciones de Durban estaban a punto de descarrilarse a raíz de los desacuerdos existentes en numerosas cuestiones. Incluso en la última sesión hubo quejas sobre la manera como se estaban aprobando resoluciones y textos sin permitir la introducción de modificaciones. Al final, se tomaron decisiones importantes, pero queda por ver cómo se pondrán en marcha teniendo en cuenta que prácticamente sólo los países europeos formarán parte de un segundo periodo.

Éste es un extracto del informe de Martin Khor publicado en South Bulletin N° 58, el 20 de diciembre de 2011.


Publicado: Viernes 27 de enero de 2012 - 50 Año 2012

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