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Perú: Ordenamiento territorial e inversiones

19 de setiembre de 2014 - No. 181 - Año 2014

Ana Leyva

Los actores sociales que en forma cotidiana intervienen en el territorio y lo transforman deben ser parte del proceso de formulación y gestión del plan de ordenamiento territorial. Si bien existe el ordenamiento ambiental, no hay una planificación integral que mire al territorio en todas sus dimensiones y como una unidad.

En ciertas áreas geográficas del país están previstos o en ejecución proyectos correspondientes a una misma actividad. Tenemos, por ejemplo, la cuenca del Río Marañón, donde se ubicarán más de veinte centrales hidroeléctricas, y la provincia de Espinar (Cusco), en donde se ubican un conjunto de proyectos mineros, próximos unos a otros. En dichos lugares, la población teme por los impactos acumulativos  y sinérgicos que esos proyectos pueden producir en el medio ambiente y en sus condiciones de vida.

Algo común es que esas iniciativas, aun cuando pertenecen a un mismo rubro, no son parte de una política, un plan o un programa diseñado por el Estado, con objetivos de mediano o largo plazo, sino que generalmente son impulsados por empresas privadas que intentan aprovechar la potencialidad de un recurso natural que se encuentra “disponible” en un lugar determinado.

Frente a ello, la pregunta que suelen realizar las organizaciones sociales y la sociedad civil interesada en estos temas es si existe alguna manera de prevenir los daños, o en todo caso, de detener o modificar las intervenciones que, en conjunto, podrían resultar contraproducentes. Uno de los instrumentos que permiten regular iniciativas que concurren en un mismo espacio es el Ordenamiento Territorial (OT).

Una aproximación conceptual

En términos coloquiales, Domingo Gómez Orea señala que ordenar el territorio es poner cada cosa en su lugar. En este caso, se trata de ordenar las actividades humanas en un espacio determinado, con el objetivo de establecer una relación armoniosa, funcional y bella con el sistema territorial.

Bajo esa perspectiva, el ordenamiento territorial nos sirve para  identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio, de acuerdo con ciertos criterios y prioridades que permitan un sistema territorial armónico, funcional y eficiente, que proporcione a la población equipamiento y servicios necesarios y un marco adecuado para la calidad de vida. (Domingo Gómez Orea. Ordenación del Territorio. Instituto Geominero de España, Editorial Agrícola Española S.A., 2002,Pág. 2.)

De forma más específica, se define al ordenamiento como el proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías de transporte, puentes, puertos, redes de servicios públicos, etc.) y las actividades socioeconómicas. (Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Proyecto Checua. Guía simplificada para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal: https://www.mpl.ird.fr/crea/taller-colombia/FAO/AGLL/pdfdocs/guia_sim.pdf, pág. 17.)

El ordenamiento territorial se concreta mediante la formulación de los planes de ordenamiento territorial y su implementación. Entre sus características principales tenemos:

Sistémico. En el ordenamiento territorial se analiza los distintos sistemas existentes en el territorio (institucional, legal, biofísico, social y económico) en sus múltiples interacciones y como un todo.

Participativo. Requiere de una activa participación social para que el proceso sea auténtico, legítimo y realizable.

Flexible. Facilita su ajuste y complementación cuando es necesario.

Prospectivo. Construye una visión de futuro, es decir, un modelo de sistema territorial. Este modelo es lo que se intenta plasmar con la realización del plan de ordenamiento territorial.

Así mismo, es necesario conocer los componentes de los planes de Ordenamiento Territorial. En Ecuador (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), Guía para Planes de Ordenamiento Territorial: https://www.google.com.pe/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=SENPLADES), dichos documentos comprenden:

El Diagnóstico. Se analiza el territorio en sus distintos sistemas y en las  múltiples relaciones que se producen entre sí, así como los desequilibrios y problemas territoriales que en él se presentan.

La Propuesta. Comprende el modelo territorial; la visión de corto, mediano y largo plazo; los objetivos y las estrategias; las metas y los resultados.

Forman parte de la propuesta: la definición de estrategias de poblamiento, de utilización del territorio, de consolidación de asentamientos humanos; así como también el establecimiento de los sistemas estructurantes (movilidad, energía y conectividad).

El Modelo de gestión. Precisa los datos de programas y proyectos; cronograma, presupuestos y responsables de la ejecución.

En el territorio existen actores sociales que cotidianamente intervienen en él y lo transforman. Estos actores deben ser parte del proceso de formulación y gestión del plan de ordenamiento territorial. Su participación le da legitimidad al proceso porque son ellos los que serán beneficiados o afectados directamente con las decisiones que se adopten. Lo óptimo no es solo que participen sino que se pueda llegar a decisiones concertadas.

El involucramiento de los actores permite que compartan una misma visión del territorio y del sistema territorial que se pretende alcanzar. Así como también permite comprometerlos con los objetivos y las acciones propuestas. Pero además, con ello se evita que existan resistencias que pueden dificultar o hacer fracasar el plan.

Planificación territorial

En el Perú encontramos distintos desequilibrios territoriales: superpoblación y despoblamiento; pobreza en algunos lugares y concentración de los beneficios en otros; oportunidades de desarrollo en algunas zonas del país o estancamiento en otras; concentración de la presencia del Estado o su ausencia casi absoluta.

También existe una inadecuada localización de actividades y usos del territorio. Estas prácticas nos generan problemas serios como el deterioro de los bosques, las zonas marino-costeras y los ecosistemas de alta montañas; el deterioro de la calidad ambiental (se localizan industrias en medio de las ciudades, etc.); riesgos de desastres y accidentes debido a que habitamos en zonas peligrosas (como edificios o centros comerciales en acantilados, viviendas en falda de los cerros, etc.); pérdida de belleza paisajística; conflictos sociales en el uso del agua y otros recursos naturales; crecimiento desigual y centralista, y con ello tugurizamos ciudades y generamos el colapso de los servicios públicos y la infraestructura.

En ese contexto, el ordenamiento territorial resulta importante porque nos ayuda a:

* Inducir un desarrollo territorial equilibrado y sostenible.

* Decidir de manera informada sobre el territorio.

* Utilizar los recursos naturales sin destruirlos ni deteriorarlos.

* Conservar nuestra riqueza natural y patrimonio cultural.

* Proteger los territorios comunales y conservar nuestra diversidad étnica y cultural.

* Contar con inversiones públicas y privadas que tienen una relación más armoniosa con el ambiente.

* Ubicar el equipamiento y las redes de servicios públicos e infraestructura donde más se necesite y donde potencie mejor las actividades productivas, recreacionales y culturales de la población.

* Mejorar nuestra calidad de vida, habitando espacios seguros, menos contaminados y bellos.

* Fortalecer la gobernanza y la convivencia pacífica de la sociedad, ya que constituye en sí mismo una vía para resolver conflictos sociales.

En el Perú, desde los años noventa, se planifica poco pues se ha considerado que el mercado y la iniciativa privada pueden resolver los grandes problemas públicos. Sin embargo, de lo poco avanzado en planificación territorial, lo que tenemos son planes de carácter fundamentalmente sectorial. Así encontramos planes de acondicionamiento territorial y planes de desarrollo urbano, donde lo rural aparece solo como algo residual.

Por otro lado, existe el ordenamiento ambiental, acompañado de toda una normatividad. Son parte de este tipo de instrumentos los planes maestros que definen el uso y la ocupación del territorio de un área natural protegida; igualmente, los planes de manejo forestal. La Ley de Recursos Hídricos establece, además, la posibilidad de crear zonas de protección para preservar zonas productoras de agua. Otros planes que buscan ordenar el territorio con una finalidad concreta son los planes regionales de prevención y atención de desastres.

Lo que no existe es una planificación integral, que mire al territorio en todas sus dimensiones y como una unidad. Esta ausencia ha llevado a vacíos en la planificación y a la existencia de conflictos de usos y derechos. Pero además, ha sido la vía para que los sectores que promueven la inversión decidan sobre el uso del territorio al margen de los actores sociales y políticos directamente involucrados en su gobernanza.

La presión que ejercen las industrias extractivas sobre el territorio llevó a que la demanda de ordenamiento territorial entre en la agenda gubernamental. Una primera respuesta fue la incorporación de la zonificación ecológica económica (ZEE) en 2004. La ZEE constituye una metodología y proceso que permite formular un diagnóstico sobre el territorio con miras a ser utilizado en los procesos de planificación del desarrollo y del territorio a nivel regional, provincial y distrital. Asimismo, la ZEE debe servir de marco de referencia espacial a los planes sectoriales, así como para promover y orientar la inversión pública y privada.

Posteriormente, el Ministerio de Economía y Finanzas aprobó normas para incluir en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) la posibilidad de financiar proyectos de inversión para el “Fortalecimiento de Capacidades hacia el Ordenamiento Territorial”, lo cual ha permitido que los gobiernos regionales inicien desde 2006 las primeras etapas de formulación de la Macro Zonificación Ecológica y Económica y que algunos gobiernos locales también lo hagan en su ámbito de acción. Sin embargo, estos procesos son muy largos, trascienden muchas veces más de una gestión y no concluyen en un plan que contenga la definición y regulación de usos necesaria.

Ante la falta de voluntad política, los actores sociales han insistido en la necesidad de una política y ley de ordenamiento territorial. Por ello, en 2010 se aprobaron los lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial; y en 2013 la Política de Estado Nº 34 sobre Ordenamiento y Gestión territorial. Empero, en el año en curso se han dado normas que promueven la inversión y que buscan frenar la implementación de ellas.

De otro lado, un actor presente a lo largo del  territorio y con derechos establecidos en él son las comunidades campesinas y nativas. Gran parte de ellas constituyen poblaciones indígenas, pues son descendientes de pueblos preexistentes al Estado, que además conservan su territorio, los componentes fundamentales de una cultura propia, comparten una misma cosmovisión, etc.

Desde 1995, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) rige para el Perú y, por lo tanto, también la consulta previa a los pueblos indígenas sobre las decisiones administrativas y legislativas que los pueden afectar. Además, en 2011 se aprobó la ley de Consulta Previa y en 2012 su Reglamento.

Si bien todo actor debe participar en el proceso de toma de decisiones sobre el territorio que habita, las comunidades campesinas y nativas, como colectivo, deben ser además consultadas sobre las decisiones que pueden afectar su territorio, su acceso a los recursos naturales o sus opciones de desarrollo. La consulta debe aplicarse a las decisiones que tiene que ver con políticas, planes, programas, proyectos o normas jurídicas.

En el caso del plan de ordenamiento territorial, la consulta deberá realizarse sobre los aspectos pertinentes que pueden afectar a la comunidad o pueblo indígena en los términos antes señalados.

Ana Leyva, especialista en temas de Ordenamiento Territorial de la ONG CooperAcción.

Artículo elaborado en base al estudio “Instrumentos para la toma decisiones sobre el uso del territorio y  para garantizar la sostenibilidad ambiental de los políticas, planes, programas y proyectos” encargado por Fórum Solidaridad Perú (FSP).


Publicado: 19 de setiembre de 2014 - No. 181 - Año 2014

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