Al igual que en otros sectores, la política de biodiversidad ha sido influenciada de manera considerable por las teorías económicas neoliberales de los economistas ambientales, quienes han promocionado la privatización y la mercantilización de los valores y “servicios” que aporta la biodiversidad, al igual que los mecanismos basados en el mercado y la participación comercial en la política de biodiversidad en general. Lamentablemente, la referencia a los servicios de ecosistemas en virtud del ODS 15 sobre el uso de ecosistemas terrestres abre la puerta a dichas tendencias, que cada vez se enfrentan a una mayor oposición por parte de ciertos países en desarrollo. Un ejemplo es la influencia de los intereses corporativos en el sector forestal, ya que las empresas han intentado deliberadamente socavar algunas metas relacionadas con los bosques en el ODS 15. Además, la promoción de las asociaciones público-privadas (APP) y de la combinación de finanzas privadas y públicas facilita la captura corporativa de la política sobre biodiversidad, lo que podría frustrar una agenda de cambio transformativa.

Los servicios de ecosistemas y la privatización de la biodiversidad

La meta 15.1 del ODS 15 sobre biodiversidad y ecosistemas terrestres insta a los gobiernos a conservar y restaurar “los ecosistemas […] y los servicios que proporcionan”. El término “servicios”, en apariencia inocente, respalda un discurso sobre el valor económico de lo que se consideran servicios de ecosistemas y que se ha descripto como una estrategia político-científica para integrar la biodiversidad en las economías capitalistas. También alienta a los gobiernos a establecer mercados u otros esquemas de incentivos económicos que ofrezcan pagos por estos servicios de ecosistemas. O, como indica la experta ambiental Jessica Dempsey: “Según argumentan ciertos expertos críticos (entre los que me incluyo), un enfoque de servicios de ecosistemas implica el riesgo de reducir ecosistemas complejos a la lógica del mercado, lo que sienta las bases para una nueva ronda de acumulación y especulación”.

El pago por los servicios de ecosistemas (PSE) representa una técnica económica ambiental para corregir la falla de los mercados convencionales con el fin de reflejar el verdadero valor de la biodiversidad. El fundamento consiste en que, a través de la internalización del valor de los servicios ambientales, la conservación resulta rentable y esto atrae una mayor financiación. En un mercado de servicios de ecosistemas, dichos servicios se restringen, se miden y se les brinda un valor de mercado a través de un proceso de mercantilización que crea nuevos productos básicos ficticios, como “bonos de carbono” sobre la base de lo que solían ser bienes públicos. El PSE puede verse como un reflejo de un enfoque cada vez más popular hacia la gobernanza ambiental en la que “las virtudes y la eficiencia del liberalismo económico suelen darse por sentadas”.

Se espera que la condicionalidad del PSE conduzca a un aumento en la prestación de servicios de ecosistemas y, por ende, a una conservación más eficiente. También se espera que cree una situación beneficiosa de conservación y desarrollo económico a largo plazo entre las comunidades. Se supone que las comunidades son libres de elegir si desean participar en los mecanismos de PSE o no. No obstante, los mecanismos de PSE impuestos por el gobierno no siempre son voluntarios y suelen forzar a los ciudadanos, mediante impuestos o de otras maneras, a pagar por captación de carbono u otros servicios ambientales. A veces, también se obliga a participar a los proveedores de servicios, por ejemplo, a través de una decisión de las autoridades locales. Otras complicaciones con el PSE y otros esquemas de conservación centrados en el mercado es que suelen basarse en fundamentos científicos dudosos y utilizan definiciones e indicadores altamente simplificados sobre los servicios de ecosistemas que prestan. Aún más problemático es el hecho de que muchos mecanismos de PSE invierten en protección y aumento de la cubierta forestal, sin evaluar desde el punto de vista científico el impacto que estas actividades tienen sobre la mitigación del cambio climático y otros servicios de ecosistemas. En especial, las plantaciones de monocultivos de árboles suelen tener un impacto negativo considerable en la biodiversidad, las cuencas y la resiliencia al clima, ya que son mucho más propensas a incendios forestales y más vulnerables a tormentas, sequías y pestes inducidas por el cambio climático.

El PSE y otros mecanismos basados en el mercado también pueden tener un importante impacto social negativo. Se calcula que hasta 80% de las extensiones biológicas más importantes del mundo se encuentran en áreas que son territorios de pueblos indígenas u otras comunidades locales marginadas económica y políticamente. Existe un reconocimiento cada vez mayor del hecho de que estas comunidades locales juegan un papel clave en la conservación y la restauración de la biodiversidad, debido a sus conocimientos, sistemas de valores y estructuras de gobierno tradicionales, lo que permite una aplicación relativamente efectiva de las normas de conservación local. Pero estas comunidades no suelen contar con derechos territoriales reconocidos de manera formal. Como resultado, los principales beneficios de los esquemas de PSE tienden a destinarse a terratenientes relativamente acaudalados, mientras que los grupos sin derechos reconocidos de tenencia de tierras, que suelen incluir a mujeres, pueblos indígenas, ganaderos y comunidades locales, no tendrán recompensas por sus esfuerzos de conservación de la biodiversidad. En especial, las mujeres tienden a salir perdiendo en el PSE y otros esquemas basados en el mercado, ya que suelen carecer de derechos territoriales formales, incluso cuando tienen un papel fundamental en la conservación y la restauración de la biodiversidad. Los esquemas de PSE no solo ignoran este papel, sino que también pueden llevar a un bloqueo del acceso de las mujeres a los ecosistemas que han conservado y usado para obtener recursos para sus medios de subsistencia. La captación de recursos de elite e incluso el acaparamiento de tierras constituyen riesgos inherentes a los esquemas de PSE, según lo demuestra la experiencia en países tan distintos como Nepal y Uganda. En términos más generales, debido a las desiguales relaciones de poder, los esquemas de conservación basados en el mercado tienden a ser más beneficiosos para los compradores de los servicios medioambientales o los intermediarios en esos esquemas y no para los proveedores originales de estos servicios medioambientales.

Durante las negociaciones sobre la Agenda 2030 y los ODS, muchos países en desarrollo compartieron estas inquietudes sobre el impacto social y medioambiental de los mercados en los servicios medioambientales, así como sobre el discurso general de los servicios de ecosistemas. Como resultado, se opusieron a las referencias explícitas al concepto de servicios de ecosistemas en las metas y, si bien el texto de negociación de los ODS que se elaboró en abril de 2014 aún incluía seis referencias a los servicios de ecosistemas, el texto final incluye una referencia vaga a “los ecosistemas […] y los servicios que prestan”, mientras que otras referencias a mecanismos basados en el mercado, como el comercio de compensación por emisiones de carbono, se eliminaron. No obstante, la falta de otras referencias a los servicios de ecosistemas y el PSE en la Agenda 2030 aún no ha detenido la expansión de los esquemas de PSE y otros mecanismos basados en el mercado, que suelen ser promocionados en particular por muchos países donantes y otros con una sólida agenda de “economía ecológica”.

La captura corporativa de los ecosistemas: el caso del sector forestal

Durante las negociaciones de la Agenda 2030, el sector forestal luchó mucho por un ODS independiente relacionado con los bosques, pero, al final, los promotores estuvieron de acuerdo con la mención específica separada de “gestionar sosteniblemente los bosques” en el título del ODS 15 y una meta específica orientada a los bosques. La referencia separada a los bosques junto con los ecosistemas en el título del ODS 15 no tiene mucho sentido desde una perspectiva científica, ya que los bosques son un ecosistema. Pero estuvo en línea con el discurso del sector forestal de que la biodiversidad es solo un elemento de los bosques y de que hay una necesidad de políticas y acuerdos forestales autónomos, además del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). Este discurso dio como resultado una fragmentación profunda y en parte intencional en la política forestal internacional. Existen al menos 26 acuerdos internacionales jurídica y no jurídicamente vinculantes relacionados con los bosques; estos acuerdos suelen repetirse o, incluso, oponerse entre sí.

La fragmentación jurídica es en gran parte el resultado de los intereses empresariales que dominan el sector forestal. Estos intereses corporativos están enraizados en la misma profesión forestal, que está principalmente orientada a la producción maderera. Muchas agencias forestales públicas tienen el mandato expreso de explotar económicamente los bosques públicos y, como resultado, sus políticas tienden a priorizar la producción maderera por sobre la biodiversidad y otros valores sociales y medioambientales de los bosques. Solo en aquellos países donde un ministerio de medio ambiente es el principal responsable de las políticas forestales estas políticas tienden a priorizar la conservación.

Los intereses empresariales de facto de muchos departamentos forestales han impulsado una compleja situación de gobernanza, en la que las agencias públicas tienen un claro incentivo económico para debilitar las normas ambientales. Tal como se describe a continuación, las APP entre las instituciones forestales públicas y privadas y la promoción de las denominadas finanzas mixtas presentaron desafíos aún mayores para la gobernanza forestal, ya que las dependencias financieras creadas por estas alianzas impulsan un factor disuasivo para establecer normas ambientales y sociales estrictas, así como un adecuado cumplimiento de la ley.

Cómo intentaron las empresas debilitar los ODS

Si bien las referencias independientes a una gestión forestal sostenible en el título y las metas del ODS 15 son cuestionables desde una perspectiva de biodiversidad, la meta 15.2 sobre gestión forestal sostenible sí representó una victoria histórica para los conservacionistas forestales porque estableció una meta ambiciosa con el objetivo de detener la deforestación para el año 2020. Esta meta estuvo inspirada en la meta 5 de Aichi del Plan Estratégico del CDB, que estipula que “para 2020, el ritmo de pérdida de todos los hábitats naturales, incluidos los bosques, se habrá reducido por lo menos a la mitad y, donde resulte factible, se habrá reducido hasta un valor cercano a cero”. Vale la pena recalcar que las palabras cruciales “donde resulte factible” y “un valor cercano a cero” fueron eliminadas en la meta 15.2, lo que significa que la meta es mucho más ambiciosa.

Esto desencadenó que se discutiera que, entre la presentación del borrador de los ODS en julio de 2014 y su adopción final en septiembre de 2015, la meta 15.2 se había tornado incorrecta y que la fecha final debería ser 2030, ya que el plazo de 2020 sería inalcanzable. Aun así, esta discusión ignoraba el hecho de que, conforme la Evaluación de los Recursos Forestales de 2015 de la FAO, casi dos tercios de los países del mundo ya detuvieron la pérdida forestal. Para estos países, el principal desafío es la degradación forestal y abordar la pérdida de biodiversidad generada por el reemplazo de bosques por plantaciones de monocultivos de especies exóticas invasivas de árboles, como el eucalipto y el pino, en línea con la meta 15.8, en lugar de detener la pérdida de cubierta forestal.

La participación de las empresas e industrias en el debate fue un síntoma del papel problemático que tienen las grandes empresas en debilitar los acuerdos internacionales a través de su participación activa, y en apariencia benigna, en las políticas de desarrollo sostenible. En septiembre de 2014, 57 grandes empresas, en colaboración con entidades de la ONU y una variedad de otras partes interesadas, organizaron una importante cumbre forestal en la ciudad de Nueva York, donde se adoptó, con grandes pompas, la Declaración de Bosques de Nueva York. La Declaración incluye el compromiso de eliminar la deforestación, pero solo para el año 2030. Debido a la campaña publicitaria que desplegaron, la Declaración fue proclamada como un enorme avance, mientras que la fecha meta en realidad postergaba diez años la que la misma ONU había acordado en julio de 2014. Entre algunas de las empresas que respaldaron la Declaración de Bosques de Nueva York se encuentran Unilever, Nestlé, Walmart, McDonalds y Wilmar International, que dependían, en gran medida, de productos básicos, como carne, soja, aceite de palma y madera, que eran algunos de los principales impulsores de la deforestación; la fecha temprana de 2020 sería, entonces, perjudicial para sus intereses comerciales.

Afortunadamente, la campaña dirigida por empresas para debilitar el ODS 15.2 no tuvo éxito, ya que los Estados miembros no quisieron reabrir las negociaciones sobre el complejo texto de consenso al que se había llegado en julio de 2014. También se reconoció que la fecha meta de 2020 estaba acorde con el objetivo general del Plan Estratégico del CDB de detener la pérdida de biodiversidad para el año 2020, ya que sería imposible lograrlo si no se detiene la deforestación, dado que los bosques representan aproximadamente 90% de la biodiversidad del mundo.

Los riesgos de las APP y la participación empresarial para lograr un cambio transformativo

Las APP entre gobiernos, empresas y otros agentes, como ONG, han sido promocionadas de manera activa por la ONU como una estrategia para mantener su pertinencia en los diversos modelos de gobernanza y como una estrategia de recaudación de fondos. La dependencia económica de los organismos de la ONU y de varios gobiernos de los aportes del sector privado a través de alianzas y otras inversiones privadas crea incentivos perversos y conflictos de intereses; además, pone en riesgo su papel como instituciones imparciales que promueven los intereses del público en general. En sectores como el forestal, el impacto ha sido especialmente problemático, ya que las empresas prefieren invertir en actividades con fines lucrativos, como la explotación de plantaciones de monocultivos de árboles, en lugar de actividades no lucrativas o marginalmente lucrativas, como la conservación forestal o la administración forestal de las comunidades. Como se describió anteriormente, las plantaciones de monocultivos de árboles tienen un impacto muy negativo en la biodiversidad y la resiliencia del clima; no obstante, debido a la dependencia que tienen especialmente los fondos climáticos contemporáneos de la financiación privada, varios proyectos de plantación de árboles tienen o están por recibir apoyo financiero a través de estos fondos.

Además, un problema inherente a la participación empresarial en la formulación de políticas de desarrollo sostenible es que las empresas pueden aceptar y respaldar medidas de sustentabilidad cualitativa que mejoren la producción, pero no pueden aceptar medidas cuantitativas que afectarían el crecimiento de su producción. No importa la buena voluntad política de ciertos líderes empresariales; las reglas de las economías capitalistas no permiten que una empresa acepte políticas que afectarían el crecimiento económico de su negocio. Por ende, las APP y otras formas de participación empresarial constituyen un obstáculo importante para las políticas que buscan abordar los impulsores de la pérdida de biodiversidad y el cambio climático vinculados con la demanda, como el consumo de carne y lácteos, a través de medidas relacionadas con la cantidad. Sin embargo, ante las restricciones físicas del planeta, se deben establecer límites al crecimiento, particularmente en lo que respecta a productos como carne vacuna, aceite de palma y soja, que tienen un desmedido efecto negativo sobre la biodiversidad y, por ende, sobre la resiliencia de la biosfera.

Conclusión: la participación empresarial como un obstáculo para el cambio transformativo

Los mecanismos de conservación basados en el mercado y la participación empresarial en las políticas de desarrollo sostenible constituyen un obstáculo importante para el cambio transformativo dispuesto por la Agenda 2030. Como se describió anteriormente, los mecanismos de conservación basados en el mercado tienen una base científica débil y corren el riesgo de marginar a los agentes que tienen un papel fundamental en la conservación de la biodiversidad: pueblos indígenas, comunidades locales y mujeres. La participación empresarial sólida en el sector forestal ha generado importantes conflictos de intereses que socavan las políticas de biodiversidad efectivas. Las empresas también han tenido un papel dudoso en el intento de menoscabar una de las metas más ambiciosas de la Agenda 2030. En términos más generales, las APP y los mecanismos financieros mixtos crean importantes conflictos de intereses, tienden a respaldar que todo se mantenga como siempre y marginan e incluso impiden abordar el consumo no sostenible mediante medidas relacionadas con la cantidad. Por ello, promoverán el mantenimiento del statu quo, en lugar del cambio transformativo.

Referencias

Bennett, Michael T. (2008): China’s Sloping Land Conversion Program: Institutional Innovation or Business as Usual? En: Ecological Economics 65, pp. 699-711.

Beymer-Farris, Betsy A./Bassett, Thomas J. (2012): The REDD Menace: Resurgent Protectionism in Tanzania’s Mangrove Forests. En: Global Environmental Change 22, pp. 332-341.

Bluffstone, Randy/Robinson, Elizabeth/Guthiga, Paul (2013): REDD+ and Community-Controlled Forests in Low-Income Countries: Any Hope for a Linkage? En: Ecological Economics 87, pp. 43-52.

Broughton, Emma/Pirard, Romain (2011): What’s in a Name? Market-Based Instruments for Biodiversity. Health and Environment Reports 3, mayo de 2011, París: IFRI.

Cashore, Benjamin/Galloway, Glenn/Cubbage, Frederick/Humphreys, David/Katila, Pia/Levin, Kelly/Maryudi, Ahmad/McDermott, Constance/McGinley, Kathleen (2010): Ability of Institutions to Address New Challenges. En: Mery, Gerardo/Katila, Pia/Galloway, Glenn/Alfaro, René/Kanninen, Markku/Lobovikov, Max/Varjo, Jari (eds.): Forests and Society – Responding to Global Drivers of Change.
International Union of Forest Research Organizations World Series 25. Tampere, pp. 441-485.

Dempsey, Jessica (2016): Enterprising Nature: Economics, Markets, and Finance in Global Biodiversity Politics. John Wiley & Sons.

Gupta, Joyeeta (2012): Glocal Forest and REDD+ Governance: Win-Win or Lose-Lose? Current Opinion in Environmental Sustainability 4, pp. 620-627.

Jindal, Rohit/Swallow, Brent/Kerr, John (2008): Forestry-Based Carbon Sequestration Projects in Africa: Potential Benefits and Challenges. En: Natural Resources Forum 32: 2, pp. 116-130.

Leimona, Beria/Van Noordwijk, Meine/De Groot, Rudolf/Leemans, Rik (2015): Fairly Efficient, Efficiently Fair: Lessons from Designing and Testing Payment Schemes for Ecosystem Services in Asia. En: Ecosystem Services 12, pp. 16-28.

Maraseni, T.N./Neupane, P.R./Lopez-Casero, F./Cadman, T. (2014): An Assessment of the Impacts of the REDD+ Pilot Project on Community Forests User Groups (CFUGs) and Their Community Forests in Nepal. En: Journal of Environmental Management 136, pp. 37-46.

Pelletier, Johanne/Kirby, Kathryn R./Potvin, Catherine (2012): Significance of Carbon Stock Uncertainties on Emission Reductions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries. En: Forest Policy and Economics 24, pp. 3-11.

Peskett, Leo/Schreckenberg, Kate/Brown, Jessica (2011): Institutional Approaches for Carbon Financing in the Forest Sector: Learning Lessons for REDD+ from Forest Carbon Projects in Uganda. En: Environmental Science & Policy 14:2, pp. 216-229.

Pirard, Romain (2012): Payments for Environmental Services (PES) in the Public Policy Landscape: “Mandatory” Spices in the Indonesian Recipe. En: Forest Policy and Economics 18, pp. 23-29.

Porras, Ina/Barton, David N./Miranda, Miriam/Chacon-Cascante, Adriana (2013): Learning from 20 Years of Payments for Ecosystems Services in Costa Rica. Londres: International Institute for Environment and Development.

Reynolds, Travis W. (2012): Institutional Determinants of Success Among Forestry-Based Carbon Sequestration Projects in Sub-Saharan Africa. En: World Development 40:3, pp. 542-554.

Seymour, Frances J. (2008): Forests, Climate Change, and Human Rights: Managing Risks and Trade-Offs. En: Humphreys, Stephen (ed.). Human Rights and Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 207-237.

Sobrevila, Claudia (2008): The Role of Indigenous Peoples in Biodiversity Conservation, the Natural but often Forgotten Partners. Washington DC: World Bank.

World Bank (2009): Gender in Agriculture Sourcebook. Washington DC.

Simone Lovera es directora ejecutiva de la Coalición Mundial por los Bosques e investigadora invitada en el Centro de Estudios de Desarrollo Sostenible de la Universidad de Ámsterdam.

Descargue aquí el artículo completo en versión pdf.

Este artículo se encuentra publicado en el Informe “Spotlight 2017″ sobre Desarrollo Sustentable.

Notas:

Publicado: 11 de mayo de 2018 - No. 340 - Año 2018